I SAB/Wa 76/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 29 listopada 2007 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W dniu 8 kwietnia 2008 r. J.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. odnoszącą się do postępowania administracyjnego będącego w toku od 28 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu podniosła, że Prezydent W. stwierdził, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w prawo własności zostało wszczęte w dniu 28 kwietnia 2004 r. i zostało zarejestrowane pod nr [...]. Skarżąca podała, że wobec rażącej bezczynności organu w dniu 14 lutego 2008 r. wniosła zażalenie w trybie art. 37 kpa, a organ drugiej instancji zobowiązał organ do dostarczenia w terminie do 10 marca 2008 r. akt sprawy i ustosunkowania się do pisma skarżącej. Skarżąca wskazała, że wnosiła o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy i ustalenie osób winnych. W jej ocenie warunki formalne związane z wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W. zostały spełnione. Wobec nie wykonania przez organ drugiej instancji ustawowego obowiązku podtrzymała wnioski o: wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy i ustalenie osób winnych, a ponadto wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, a z uwagi na nagminność i lekceważenie przepisów dotyczących terminów załatwienia 2197 spraw zobowiązanie do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Skarżąca zauważyła, że Prezydent W. lekceważy przepisy o terminach, nie potrafi prawidłowo zorganizować pracy, za godziwą pensję i dopuszcza się zaległości w terminowym rozpatrzeniu aż 2197 spraw. Z pisma organu wynika, że organ nie podjął żadnych czynności w ustawowo określonym terminie (art. 35 § 1 kpa), do których był zobowiązany, czyli nie prowadził żadnego postępowania, a nawet gdyby prowadził, postępowanie w sprawie, to nie zakończył go w terminie wydaniem stosownej decyzji. Jej zdaniem nie można uznać za uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy w terminie argumentacji organu dotyczącej dużej ilości spraw wpływających do organu. Powstanie bezczynności nie zależy bowiem od zrealizowania, czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 kpa, ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r. przekazującym skargę do Sądu Prezydent W. poinformował Sąd, że akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy piśmie z dnia 26 lutego 2008 r., znak: [...] (kopia w załączeniu) przekazującym, wraz z aktami sprawy, zażalenie złożone w dniu 14 lutego 2008 r. przez J.P. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ zauważył, że w piśmie z dnia 26 lutego 2008 r. zostały zawarte wyjaśnienia odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, a pismo zostało przesłane do wiadomości J.P.. W piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. Prezydent W. poinformował Sąd, że pismo organu z dnia 30 kwietnia 2008 r. jest częściowo odpowiedzią na skargę J.P.. Organ wskazał, że, z uwagi na brak akt, które zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ w piśmie z 30 kwietnia 2008 r. nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Prezydent W. podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Kolegium uznało zażalenie J.P. z dnia 14 lutego 2008 r. za nieuzasadnione. Postanowienie to, wraz aktami sprawy, zostało przekazane do Urzędu m. W. w dniu 8 maja 2008 r. (do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] wpłynęło w dniu 14 maja 2008 r.). Pismem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 76/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zażądał przekazania akt przedmiotowej sprawy (wpływ do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] faksem w dniu 23 maja 2008 r.) i pismem z dnia 26 maja 2008 r. akta te zostały Sądowi przekazane. W dniu 20 maja 2008 r. J.P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W związku z tym Kolegium w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. nr [...] zobowiązało Prezydenta W. do dostarczenia w terminie do dnia 4 czerwca 2008 r. akt tej sprawy lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów znajdujących się w aktach. Po uprzednim wypożyczeniu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skopiowaniu i potwierdzeniu zgodności z oryginałem wszystkich dokumentów, pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. przekazano Kolegium potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów z akt sprawy. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że organem właściwym, do którego skarga powinna wpłynąć jest Prezydent W. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wydanym w trybie art. 65 § 1 kpa organ przekazał skargę J.P. z dnia 20 maja 2008 r. Prezydentowi W. w celu przekazania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezydent W. ponadto poinformował, że w postępowaniu z wniosku J.P. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w prawo własności, niezbędne jest zbadanie przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia zawartych w art. 1 ust. 1a i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W związku z powyższym niezbędne jest przeanalizowanie akt własnościowych nieruchomości położonej przy ul. [...]. Konieczność szczegółowej analizy akt jest spowodowana wieloma postępowaniami administracyjnymi i sądowymi w sprawie prawidłowości oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] pismem z dnia 26 maja 2008 r. wystąpiła do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Urzędu W. z prośbą o wypożyczenie akt, jednakże w dniu 2 czerwca 2008 r. otrzymała odpowiedź, iż akta te pismem z dnia 21 stycznia 2004 r. zostały przekazane do Sądu Rejonowego dla W [...] do sprawy o sygn. akt [...] i dotychczas nie zostały zwrócone. W związku z tym Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] w dniu 26 czerwca 2008 r. wystosowała pismo do Sądu Rejonowego dla W. [...] o wypożyczenie akt oraz informację o stanie sprawy, do której akta zostały przekazane. Po uzyskaniu akt i ich analizie pod kątem spełnienia przesłanek z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. do nieodpłatnego przekształcenia, zostaną podjęte kolejne kroki mające na celu rozpatrzenie wniosku uwłaszczeniowego J.P.. W związku ze spodziewaną koniecznością przeanalizowania bardzo obszernego materiału–12 tomów akt, pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. J.P. została poinformowana o terminie rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. W piśmie z dnia 20 maja 2008 r. J.P. podtrzymała wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zauważa, że niniejsza sprawa nie dotyczy, tak jak to przyjął organ w piśmie z dnia 21 stycznia 2008 r., bezczynności Prezydenta W. w załatwieniu wniosku J.P. z dnia 28 kwietnia 2004 r., lecz jej wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 29 listopada 2007 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek z dnia 28 kwietnia 2004 r. został już rozpatrzony decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] r., która jest ostateczna. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy trzeba wskazać, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku J.P. z dnia 29 listopada 2007 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Organ pozostaje zatem w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - Prezydent W. od dnia 29 listopada 2007 r. do dnia wydania przez sąd wyroku nie rozstrzygnął złożonego w tym dniu wniosku J.P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w prawo własności. We wskazanym okresie organ nie podjął żadnych celowych czynności zmierzających do rozpatrzenia powyższego wniosku. Wprawdzie termin rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa został przez organ wyznaczony, a pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. zakomunikowano J.P. termin jego rozpatrzenia do dnia 31 grudnia 2008 r., jednakże wskazany w piśmie organu okres w jakim sprawa ma być załatwiona oraz podana przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 12 i art. 35 w związku z art. 36 kpa. Należy bowiem zauważyć, że organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa dodatkowy termin załatwienia sprawy musi mieć na uwadze zasadę szybkości i ekonomiki postępowania wyrażoną w art. 12 kpa i przewidziane przez ustawodawcę maksymalne terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 kpa. Co prawda przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, lecz obowiązek ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy zgodnie z ogólna regułą szybkości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997/2/97). W ocenie Sądu, wyznaczenie w niniejszej sprawie prawie rocznego terminu załatwienia sprawy nie może być więc uznane za skuteczne wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Poza tym, jak wynika z pisma Prezydenta W. z dnia 21 stycznia 2008 r., 26 lutego 2008 r. i 30 czerwca 2008 r., przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie jest skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność przeprowadzenia dowodów, ale duża liczba wpływających wniosków o przekształcenie i rozpatrywanie ich przez organ według kolejności wpływu, konieczność badania przesłanek nieodpłatnego przekształcenia w oparciu o bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w wielu postępowaniach administracyjnych i sądowych. W ocenie Sądu, przedstawione przez organ okoliczności dotyczące niezałatwienia sprawy J.P. w ustawowym terminie nie świadczą o zwłoce organu spowodowanej przyczynami od niego niezależnymi. Z argumentacji Prezydenta W. wynika, że przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie mają charakter techniczno – organizacyjny, co nie usprawiedliwia bezczynności organu (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SAB 155/99, LEX nr 47244). Należy zauważyć, że w przypadku braku akt sprawy związanego z przekazaniem ich innym organom orzekającym, organ administracji publicznej dysponuje instrumentami prawnymi umożliwiającymi zgromadzenie i ocenę niezbędnego dla sprawy materiału dowodowego. Prezydent W. może zwrócić się do innego organu lub sądu o wypożyczenie akt sprawy bądź skorzystać z możliwości oględzin akt w siedzibie tego organu bądź sądu i sporządzenia z nich notatek lub odpisów, zwłaszcza, że wskazywani przez Prezydenta W. dysponenci akt mają siedzibę w tym samym co organ mieście. W ocenie Sądu, postępowanie organu w niniejszej sprawie świadczy więc o tym, że skarga jest zasadna, skoro wniosek skarżącej z dnia 29 listopada 2007 r., mimo upływu ponad 9 miesięcy, nie został jak dotąd rozpoznany przez Prezydenta W. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.