I SAB/Wa 76/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na bezczynność Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości 1. stwierdza, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] (dalej jako "skarżący") pismem z [...] marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa 1/16 udziału w prawie własności nieruchomości w [...], ul. [...], dawne Rep. Hip. Nr [...] ([...]) dawniej [...] Dzielnica [...], stanowiącej działkę o nr [...] (Rejestr nr [...]) i działkę nr [...] ogród, której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), był W. W., zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. Przyczyny, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów K.p.a., nie zostały podane przez organ. Wprawdzie przedłużając postępowanie organ wskazał na utrudnienia związane z epidemią, wynikające z ograniczonych możliwości świadczenia pracy przez pracowników, jednakże zdaniem skarżącego orzecznictwo jednolicie wskazuje, że przyczyny organizacyjne leżące po stronie organu są bez znaczenia dla sprawy. Podniósł, że jak wynika z zebranej przez Ministra dokumentacji, wskazane utrudnienia nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji. Również konieczność wykonania korespondencji zagranicznej i dokonania jej tłumaczeń nie usprawiedliwia organu, gdyż jak wynika z otrzymanej dokumentacji tłumaczenie dokumentów zostało sporządzone [...] marca 2020 r. W ocenie skarżącego zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prowadzi on postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Jest wyrazem lekceważenia prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z zaistniałą zwłoką pismami z [...] maja 2020 r. i z [...] stycznia 2021 r. wystąpił do Ministra z ponagleniami, wyczerpując przewidziany przepisami prawa tryb umożliwiający wystąpienie ze skargą. W tym stanie rzeczy wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określony terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania decyzji i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu, ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Stwierdził, że przebieg postępowania w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do ww. udziału w przedmiotowej nieruchomości dowodzi, że postępowanie to zostało zakończone wydaniem w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzji nr [...] oraz, że w niniejszej sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu jej załatwienia. Podkreślił, że w toku zgromadził obszerny materiał dowodowy (w tym przekazywany przez strony). Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, to jest jej skomplikowanego charakteru (faktycznego oraz prawnego), jak również z uwagi na działanie samego skarżącego na jej kanwie. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2018 r. (vide: zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania znak [...]) wezwał Prezydenta Miasta [...] do nadesłania szczegółowych danych odnośnie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, Dyrektor Biura Przejmowania Mienia i Rewindykacji Urzędu Miasta [...], pismem z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] poinformował, że nie posiada przedmiotowych informacji (dokumentów lub innych dowodów). Podkreślił, że wezwanie takie ponowił pismem z [...] czerwca 2020 r., otrzymując od Prezydenta odpowiedź tej samej treści (pismo z [...] lipca 2020 r. znak [...]). Podkreślił, że strony postępowania były na bieżąco informowane o stanie niniejszej sprawy, a zawiadomienia sporządzone na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. każdorazowo wskazywały przyczynę przedłużenia terminu zakończenia postępowania, zaś po zakończeniu czynności wyjaśniających i kompleksowej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (co zostało umożliwione także wszystkim jej stronom) została wydana decyzja kończąca postępowanie. Minister wskazał także, że niebagatelny wpływ na okres trwania niniejszego postępowania, miała sytuacja sanitarnoepidemiologiczna panująca na terenie naszego kraju (a w szczególności na terenie [...]) związana z występowaniem wirusa typu COVID-19. Stan ten ma bezpośredni wpływ na szeroko rozumiane władztwo administracyjne wykonywane przez Ministra oraz nie pozostaje indyferentny na przebieg procesów decyzyjnych ww. organu, choćby z uwagi na ograniczone (ilościowo) możliwości jednoczesnego przebywania osób (w tym pracowników) w jego siedzibie, co wiąże się także z ograniczonym dostępem do pełnej dokumentacji (w tym archiwalnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej dawne parcele nr [...] i [...] (objęte [...]), przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Ta bowiem zachodzi wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Przy czym wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w niej stosownego rozstrzygnięcia, zatem najpóźniej powinna ona zostać rozpoznana do [...] października 2018 r. W niniejszej sprawie decyzję kończącą postępowanie Minister podjął dopiero [...] kwietnia 2021 r., co oznacza, że przez niemal dwa lata i 9 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Oczywiście wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. termin mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 K.p.a. (na co powołuje się Minister w odpowiedzi na skargę), jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin, o którym mowa w przywołanym przepisie musiałby on wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 K.p.a. i przede wszystkim być uwarunkowany obiektywnie weryfikowalnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika bowiem z nadesłanych do sądu akt administracyjnych poza wystosowaniem w dacie wszczęcia postepowania do stron wezwania o przedłożenie stosownych informacji, przez cały rok 2018 i 2019 w istocie nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności ukierunkowanych na jej załatwienie. O dodatkowym terminie zakończenia postępowania (wyznaczonym na [...] kwietnia 2020 r.) poinformował strony dopiero pismem z [...] lutego 2020 r., uzasadniając to wówczas koniecznością wykonania tłumaczenia pozyskanej dokumentacji brytyjskiej. Jak zaś trafnie zwracał uwagę skarżący tłumaczenie to sporządzono już [...] marca 2020 r. i znajduje się ono na karcie nr [...] akt administracyjnych. Mimo to organ nadal nie podejmował rozstrzygnięcia. Zamiast tego po raz kolejny przedłużył postępowanie, tym razem do [...] września 2020 r., a jako przyczynę podał konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie pozyskania od Prezydenta [...] szczegółowych danych (vide: pismo z [...] czerwca 2020 r.). Następnie zaś postępowanie to przedłużył do [...] marca 2021 r. (vide: pismo z [...] stycznia 2021 r.). Co przy tym znamienne niezbędnymi do podjęcia rozstrzygnięcia dowodami organ już wówczas dysponował - o czym można wnioskować z treści uzasadnienia finalnie wydanej w sprawie decyzji, gdzie powołuje się on na dokumentację zgromadzoną już na wczesnym etapie postępowania, w zdecydowanej większości zresztą przekazaną organowi przez Miasto [...]. Zwlekając zatem przez tak znaczny okres z rozpoznaniem sprawy pozostawał on w stanie bezczynności, a ta przybiera w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażąco narusza prawo. Sposób jej procedowania pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Usprawiedliwiać tak znacznej opieszałości nie może w żaden sposób podnoszony w odpowiedzi na skargę argument o skomplikowanym charakterze spraw rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., czy trudnościach organizacyjno-kadrowych organu. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym by zwłoka ta spowodowana była zaistnieniem obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.