I SAB/Wa 78/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., nr [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] który orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...] Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. C. wskazał, że [...] czerwca 2013 r. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. nr [...], które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Zdaniem skarżącego, zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co skutkowało naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżący wskazywał, że organ odwoławczy jedynie pismami z [...] stycznia 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. stwierdzał, że niemożliwym jest rozpoznanie sprawy, z uwagi na jej zawiły charakter, jednakże w rzeczywistości od chwili złożenia odwołania organ nie podjął żadnych czynności faktycznych oraz prawnych. Postępowanie prowadzone przez Ministra jest, zdaniem skarżącego, wyrazem lekceważenia prawa, stąd wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w toku postępowania odwoławczego składał wnioski i ponaglenia, w tym ostatnie z [...] lutego 2021 r., jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, wskazując że brak załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym dla kpa, spowodowany był jej skomplikowanym i złożonym charakterem. Rozpoznanie sprawy wymagało szczegółowej analizy akt oraz wnikliwej oceny prawnej materiału dowodowego. Ponadto, niemożność rozpoznania sprawy w terminie spowodowana była dużą ilością spraw wpływających do Ministerstwa. Minister wskazał nadto, że celem skargi na bezczynność jest wymuszenie nadania takiego biegu sprawie, który umożliwi sprawne ukończenie toczącego postępowania, co w niniejszej sprawie odniosło skutek. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ odwoławczy rozstrzygnął przedmiotową sprawę, co w jego ocenie świadczy o braku jakiejkolwiek bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (12 § 1 kpa), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga M. C. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest bowiem, że organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Wojewody [...] wpłynęło do organu [...] czerwca 2013 r. Zatem od tej daty rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., a zatem prawie siedem lat od złożenia odwołania i niespełna miesiąc po wpłynięciu do organu skargi, sprawa skarżącego została ostatecznie załatwiona. Analiza akt administracyjnych potwierdza przy tym argumentację skarżącego, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności procesowych w toku prowadzonego postępowania. Jego działanie ograniczyło się jedynie do wystosowania do skarżącego dwóch zawiadomień w trybie art. 36 kpa, w których wskazywano nowy termin załatwienia sprawy, odpowiednio: [...] marca 2014 r. i [...] lipca 2014 r. Zauważyć przy tym należy, że pierwsze zawiadomienie zostało wystosowane [...] stycznia 2014 r., a więc po ponad pół roku od złożenia odwołania i przekazania sprawy organowi II instancji. Drugie z zawiadomień datowane zostało natomiast na [...] kwietnia 2014 r., a więc dwa tygodnie po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu z [...] stycznia 2014 r. Poza powyższymi czynnościami o charakterze materialno–technicznym, organ znajdował się w bezczynności, aż do dnia wniesienia przez M. C. skargi. Istotne w niniejszej sprawie jest także to, że Minister w żaden sposób nie zareagował na pismo skarżącego z [...] lutego 2021 r., w którym ten domagał się udzielenia informacji, na jakim etapie jest prowadzone postępowanie. Także ponaglenie z [...] lutego 2021 r. w wyniku którego organ już wtedy powinien stwierdzić swoją bezczynność, niezwłocznie załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, pozostało bez odpowiedzi. Dopiero działanie skarżącego, który [...] marca 2021 r. złożył skargę na bezczynność doprowadziło do wydania przez Ministra decyzji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Postępowanie w sprawie rozpoznania wyżej opisanego odwołania trwało przeszło 7 lat. W tym czasie organ nie podjął ani jednej czynności procesowej, ograniczając się do wysłania skarżącemu dwóch zawiadomień w trybie art. 36 kpa. Akta wyraźnie wskazują, że jedyną aktywną stroną postępowania był skarżący, który próbował zmobilizować organ do działania, wysyłając pismo z [...] lutego 2021 r. oraz ponaglenie. Zdaniem Sądu w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie - decyzja z [...] kwietnia 2021 r.), w razie uznania za zasadną skargi na przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji) stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1ppsa. Nie można natomiast podzielić stanowiska organu, według którego w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii bezczynności, nie jest w ogóle możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność. Jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zwalnia Sądu od ustalenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, dalej aktualnym pozostawało rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powyższej materii, tj. wystąpienia przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa orzekł, jak w punktach 1 i 2 wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów działania jednego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.