I SAB/Wa 793/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz L. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. L.K. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Wapienne, stanowiących w dacie przejęcia własność P. K. Powołana skarga na bezczynność została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda M. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie W., stanowiących w dacie przejęcia własność P. K. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. Pismem z [...] maja 2014 r. Wojewoda M. przekazał ww. odwołanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu) oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia [...] września 2014 r. Następnie kolejnymi pismami z dnia [...] września 2014 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r. oraz [...] czerwca 2015 r. organ informował stronę o nowych terminach rozpatrzenia odwołania – odpowiednio do dnia [...] listopada 2014 r., [...] stycznia 2015 r., [...]marca 2015 r., [...] czerwca 2015 oraz [...] grudnia 2015 r. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w kpa. W odpowiedzi na powyższe pismo z [...] lipca 2015 r. organ wskazał na skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, dużą ilość tego rodzaju spraw oraz konieczność ich rozpatrywania według kolejności wpływu. Pismem z [...] lipca 2015 r. skarżący złożył do organu skargę na bezczynność pracowników podległych Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną na wstępie skargę na bezczynność. W skardze skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniósł o: (i) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w stosownym terminie od daty doręczenia zobowiązania przez sąd; (ii) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, (iii) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, (iv) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji, jeśli taka zostanie wydana przez Ministra po wniesieniu niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, (v) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz (vi) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Organ podniósł, że jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do organu zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007 r., znak [...], nr ewid. [...] , było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu. Wskazał, iż zdaniem Najwyższej Izby Kontroli powyższe świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". W ocenie organu, na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...].10.2009 r., nr [...], przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ podniósł ponadto, iż rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie w ramach Wydziału Rewindykacji, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Tym samym, w ocenie organu, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa G. - przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzuty skarżącego niezasadnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.",, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "Kpa"), wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem tej skargi jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga L. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do rozpoznania tego wniosku w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe odwołanie zostało przekazane przez Wojewodę do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] maja 2014 r. Zatem, od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin do jego rozpatrzenia określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem pomimo upływu dwudziestu jeden miesięcy od wpływu tego odwołania, organ nie zakończył postępowania odwoławczego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin miesięczny dla załatwienia odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość zakończenia przez organ postępowania odwoławczego w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 § 1a P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie – jak to wynika z nadesłanych akt administracyjnych – odwołanie z [...] maja 2014 r. wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] maja czerwca 2014 r. Zdaniem Sądu, był to czas aż nadto wystarczający do zakończenia postępowania odwoławczego. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał odwołania w przepisanej prawem formie, ale również nie podjął w tym okresie żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania. Minister skorzystał jedynie z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 kpa – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismami z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] września 2014 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r. oraz [...] czerwca 2015 r. wskazywał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy, odpowiednio do dnia [...] września 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] stycznia 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 oraz [...] grudnia 2015 r. W ww. pismach podawał za każdym razem, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. Tymczasem, w ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez dwadzieścia jeden miesięcy oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine kpa. Minister wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 kpa i sześciokrotnie informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wskazywał nowe terminy jej załatwienia. Jednakże, w ocenie Sądu, kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem, aby w sprawie koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Ponadto, sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od terminowego załatwiania spraw. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd uznał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzeczenie co do rażącego charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności jest wystarczającą dolegliwością dla organu mobilizującą go do niezwłocznego rozpoznania przedmiotowego odwołania. Ponadto, Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż pozostaje to poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego wynikającej z art. 149 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.