I SAB/Wa 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. [...] G. i M. [...] G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1) stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. [...] G. i M. [...] G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data prezentaty) I. [...] G. i M. [...] G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy [...]. Obecnie zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność miasta stołecznego Warszawy. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r., nr [...], odmówiło T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zaś Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z [...] października 1952 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdził, iż decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie sprzedanych lokali nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...], uchylił ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. w części niedotyczącej sprzedanych lokali. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Burmistrz Gminy [...] ustanowił na rzecz W. G. użytkowanie wieczyste co do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...], obręb [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Zaś aktem notarialnym z dnia [...] marca 2004 r., nr rep. A [...], ustanowiono na rzecz W. G. prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. (data prezentaty) I. [...] G. i M. [...] G. wystąpili o przyznanie odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości, tj. w zakresie bezprawnie sprzedanych przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku przy ul[...], hip. [...], o łącznej powierzchni [...]m2. Jako podstawę prawną wniosku wskazali art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaś pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (data prezentaty) - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego - wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w zakresie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy, nie podał także przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy - tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Dodał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2017 r. - zatem wyznaczony trzymiesięczny termin upłynął w dniu [...] czerwca 2017 r. Ponieważ przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany, dlatego też pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data prezentaty) I. [...] G. i M. [...] G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] - zarzucając mu naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami kpa. Wnieśli w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku; - stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i poinformował o przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. Następnie stwierdził, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] zwrócił wnioskodawcom ww. wniosek o odszkodowanie za udział wynoszący [...] części nieruchomości, tj. w zakresie bezprawnie sprzedanych przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku przy ul. [...], hip. [...] - z uwagi na fakt, iż od dnia 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. W związku z tym o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję, nie orzeka już organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5.05.2016 r., sygn. akt II SAB/OI 40/15, LEX nr 2054454). W konsekwencji Prezydent uznał, iż sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej i rozpatrywana jest przez sąd powszechny na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Prezydenta [...], złożyli do organu - w trybie art. 37§ 1 kpa - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa. Jeśli zatem w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016), to tak jak ma to miejsce w przypadku skargi na bezczynność, również w postępowaniu wywołanym skargą na przewlekłość, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. zwrócił wnioskodawcom wniosek o odszkodowanie za udział wynoszący [...] części nieruchomości, tj. w zakresie bezprawnie sprzedanych przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku przy ul. [...], hip. [...] - z uwagi na fakt, iż od dnia 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro zatem orzeczenie Prezydenta zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność, choć naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu oraz fakt wydania przez organ postanowienia o zwrocie wniosku. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Prezydent [...] dopuścił się bezczynności. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącym od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.