I SAB/Wa 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]. W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu, w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi, 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", tj. 10-krotnego, przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 3) zasądzenie kosztów postępowania, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniosła, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Pomimo upływu ponad 6 miesięcy od otrzymania przez organ wniosku, do dnia dzisiejszego nie została wydana żadna decyzja w sprawie. Skarżąca nie została również poinformowana o przyczynach zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie podejmował jakiegokolwiek działania przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo, że postępowanie to nie wymaga zgromadzenia materiału dowodowego. Stanowi to zatem naruszenie powołanych powyżej przepisów. Jeżeli organ nie jest w stanie dotrzymać terminów załatwienia sprawy, ma obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedotrzymaniu ustawowego terminu i przyczynach tego stanu rzeczy. Jednocześnie organ zobowiązany jest wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi w tej sprawie. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że działania organu w niniejszej sprawie mają charakter powtarzający się. Świadczy o tym to, że również wyżej wymieniona decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Sprawa ta zakończona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt l SAB/Wa 228/16, w którym stwierdzono bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Jednocześnie do dnia wniesienia skargi, mimo pism skarżącej, nie zostały zwrócone przez organ koszty postępowania sądowego. Stąd też żądanie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. do Ministerstwa infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek z dnia [...] maja 2016 r. A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra lnfrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. W dniu [...] października 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło wezwanie A. Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] grudnia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęła skarga A. Z. na bezczynność. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa powiadomił strony o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Obecnie przygotowywany jest projekt rozstrzygnięcia. Po upływie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie wydana decyzja zostanie niezwłocznie przekazana Sądowi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister podkreślił, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi. Jako że są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Normą jest, że postępowanie obejmuje kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, niewymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji, gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z Kpa. Bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad [...]) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub spraw, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Powyższe czynności powodują opóźnienie również innych postępowań, które nie wymagają tych działań, jednakże wszystkie postępowania są prowadzone przez tych samych referentów równolegle z uwzględnieniem zasady rozpatrywania spraw według kolejności wpływu i uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem Ministra, za niczym nieuzasadnione należy uznać żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Wymierzenie organowi sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kpa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Jeżeli chodzi o koszty postępowania sądowego zasądzone wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 228/16 organ wskazał, że należności te zostały już wypłacone ze środków Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej, a termin wypłaty kosztów spowodowany był również opieszałością skarżącej w podaniu numeru konta. Brak jest zatem podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Ppsa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin 1 miesiąca) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek A. Z. z dnia [...] maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej decyzja w sprawie nie została wydana. Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, licząc od daty otrzymania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] maja 2016 r.) do daty orzekania przez Sąd ([...] kwietnia 2017 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 1 miesiąca na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prawie 11 miesięcy. Dodatkowo Sąd zauważa, że w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. (ponad 7 miesięcy), mimo wezwania A. Z. do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność, organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w szczególności nie realizował obowiązku z art. 36 Kpa. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego i to w sprawie o stwierdzenie nieważności organ odwoławczy nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, a jego rola zasadniczo sprowadza się do oceny celowości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa) i ponownej oceny legalności kwestionowanej w sprawie decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 Kpa, co świadczy o tym, że decyzje w tego typu sprawach winny być wydawane znacznie szybciej, niż w postępowaniu zwyczajnym. Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Ministra Infrastruktury i Budownictwa dodatkowej sankcji finansowej poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 Ppsa. Sankcja tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej bezczynności organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić nagromadzenie m.in. takich okoliczności jak to, że: 1) sprawa ma charakter nieskomplikowany pod względem podmiotowym i przedmiotowym, nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wyjaśnienia wielu okoliczności; 2) bezczynność organu jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny; 3) podanie wszczynające postępowanie zalega w aktach sprawy latami, co często powoduje negatywne konsekwencje (np. strony pierwotnie wnioskujące o uruchomienie postępowania nie doczekują rozstrzygnięcia w sprawie, uzyskane dowody z upływem czasu stają się nieaktualne). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności jednocześnie nie wystąpiły. Sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających odszkodowanie za przejęcie przez Państwo tzw. nieruchomości [...] mają charakter skomplikowany. Trzeba też mieć na uwadze to, że niniejszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zalega w aktach sprawy niespełna 11 miesięcy, a więc na tle tego typu spraw znanych Sądowi z urzędu, jest to rażąca zwłoka, lecz nie szczególnie rażąca zwłoka. Poza tym z odpowiedzi na skargę wynika, że sprawa jest na końcowym etapie jej załatwiania, skoro przygotowywany jest projekt rozstrzygnięcia. Wobec tego, że sprawa niniejsza jest na końcowym etapie jej załatwiania Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjnych, kadrowych) Sąd zwraca uwagę, że te okoliczności nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego stwierdzenia przez Sąd, że organ jest w niniejszej sprawie bezczynny. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, stan skomplikowania spraw, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Niemniej jednak trzeba wskazać, że w zakresie oceny zasadności nałożenia na organ sankcji finansowej z art. 149 § 2 Ppsa kwestia ta ma pewne znaczenie, ponieważ świadczy o tym, że pozostawanie organu odwoławczego w zwłoce nie jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale wynikiem dużej ilości spraw będących w toku, które organ rozpatruje według kolejności wpływu, a więc kierując się racjonalnymi względami, co dodatkowo świadczy o niezasadności przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 i 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a Ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa – w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były przepisy art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.