I SAB/Wa 812/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. M., G. M. oraz K. Z.-J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. M., G. M. oraz K. Z.-J. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. E. M., G. M. i K. Z. –J. – reprezentowani przez radcę prawnego K. K. - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) przy rozpatrywaniu ich wniosku z [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], o pow. [...] m2, w zakresie nierozpoznanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w decyzji z [...] marca 2014r. nr [...] Skarżący zarzucili organowi, że przy procedowaniu powyższej sprawy naruszył art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. art. 12 k.p.a., w związku z czym wnosili o: zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia mu z tego tytułu grzywny oraz przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. W motywach skargi podnosili, że przez 1,5 roku ich wniosek nie został przez organ rozpoznany, nie informowano ich także o przyczynie zwłoki i nie wskazywano nowego terminu załatwienia sprawy. Ostatecznie, po pisemnych wezwaniach stron, wskazanie tego nowego terminu nastąpiło dopiero w piśmie [...] października 2015 r., gdzie określono go na dzień [...] lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując jakie czynności w sprawie dotychczas podjął. Zwracał jednocześnie uwagę, że w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z Tabeli Likwidacyjnej byłej wsi [...] nr [...], wydanych zostało szereg orzeczeń dekretowych i decyzji odszkodowawczych, co dodatkowo komplikuje stan tej sprawy. Nie bez wpływu na przedłużające się postępowania mają również, jego zdaniem, liczne skargi wnoszone przez pełnomocnika skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa (uprzednio Minister Infrastruktury i Rozwoju) przy rozpoznawaniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżących (części spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości ) z [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w zakresie opisanym we wniosku pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął bowiem do organu [...] maja 2014 r. (co wynika z umieszczonej na nim prezenty – k. 33 akt administracyjnych) Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu[...] września 2014 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nie została załatwiona. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z [...] października 2015 r. (k. 47 akt administracyjnych). To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest to możliwe – a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględnione jest złożoność materii w której organ będzie orzekał i wzgląd na gwarancje procesowe wszystkich stron postępowania – jest termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że zasadnicza przyczyna zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżących jest wynikiem skomplikowanej sytuacji faktyczno-prawnej dotyczącej gruntów pochodzących z dawnej Tabeli Likwidacyjnej byłej wsi [...] nr[...], wywołanej szeregiem orzeczeń dekretowych jakie w stosunku do tych terenów były w przeszłości wydawane i prowadzonymi aktualnie z nimi związanymi postępowaniami administracyjnymi zawisłymi przed różnymi organami. Zważywszy przy tym na fakt, że wspomniane orzeczenia wydawane były do części tych gruntów, prawidłowe zidentyfikowanie przedmiotu orzeczenia wymaga każdorazowego uzyskania przez organ nadzoru stosownej opinii geodezyjnej pozwalającej lokalizację gruntu w ternie, co dopiero umożliwia ustalenia jego aktualnego stanu prawnego, a przez to także wszystkich stron postępowania, którym czynny udział w postępowaniu Minister zobligowany jest zapewnić (art. 10 § 1 k.p.a.). Taka opinia w przedmiotowej sprawie sporządzona została zaś dopiero w dniu [...] marca 2015 r. (k.39 akt administracyjnych). Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że w związku z prowadzonymi odrębnymi postępowaniami związanymi z przedmiotową nieruchomością organ nadzoru udostępniał innym organom akta sprawy - co również przyczyniało się do przedłużenia postępowania. Tytułem przykładu można tu wskazać wypożyczenie w lipcu 2015 r. akt własnościowych Urzędowi [...] Zważywszy zatem na fakt, że zaistniała bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikała z zaistnienia obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do wymierzenia z tego tytułu organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, w określonej przez Sąd wysokości i z tego względu w powyższym zakresie skarga został oddalona. Sankcje w postaci wymierzenie grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które w ocenie Sądu powinny być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w części odnoszącej się do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącym sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku), orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie zaś kosztów postępowania (pkt 4 sentencji), orzeczono na podstawie jej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 202 § 2.