I SAB/Wa 813/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. A. P. – reprezentowana przez radcę prawnego K. K. - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) przy rozpatrywaniu wniosku z [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] Skarżąca zarzuciła organowi, że przy procedowaniu powyższej sprawy naruszył on art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. art. 12 k.p.a., w związku z czym wnosiła o: zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia mu z tego tytułu grzywny oraz przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. W motywach skargi podnosiła, że organ przez 1,5 roku nie wykazał jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym, mimo że miał wystarczająco dużo czasu na zebranie materiału w sprawie i określenie stron postępowania. Ponadto do [...] października 2015 r. nie sygnalizował , że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie, a uczynił to dopiero po wezwaniu go przez strony do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że dopiero po roku od złożenia wniosku pełnomocnik stron przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym z dawnych współwłaścicieli nieruchomości (Z. R.). Podkreślał jednocześnie, że mimo trzykrotnych wystąpień do Urzędu [...] o akta własnościowe, dotychczas ich nie uzyskał. Nie ma on natomiast żadnego wpływu na terminy udzielania odpowiedzi przez inne organy. Nie bez wpływu na przedłużające się postępowanie pozostają także w jego ocenie liczne skargi wnoszone przez r.pr. K. K. w sprawach zawisłych przed organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa (uprzednio Minister Infrastruktury i Rozwoju) przy rozpoznawaniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej oraz części spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości z [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów, wolny od wad formalnych, wpłynął bowiem do organu [...] lipca 2014 r. (co wynika z prezenty umieszczonej na piśmie przewodnim, przy którym został on nadesłany – k. 19 akt administracyjnych) Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] września 2014 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...]marca 1951 r. nie została załatwiona. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z [...] października 2015 r. (k. 41 akt administracyjnych). To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Z tego względu, zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem w jakim jest to możliwe – a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględnione jest konieczność pozyskania przez organ nadzoru akt własnościowych dotyczących nieruchomości objętej orzeczeniem z 1951 r. i złożoność materii w której będzie on orzekał – jest termin czterech miesięcy, którego bieg rozpocznie się, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że zasadnicza przyczyna zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżących jest wynikiem trudności z pozyskaniem archiwalnych akt własnościowych nieruchomości, o które Minister trzykrotnie bezskutecznie zwracał się do Urzędu [...] (vide pisma z [...] lipca 2014 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] października 2015 r., k. 25, 35 i 40 akt administracyjnych). Oczywistym zaś jest, że bez dostępu do kompletnych akt sprawy zakończonej orzeczeniem z 1951 r., weryfikacja jego legalności była znacznie utrudniona czy wręcz niemożliwa. Godzi się również zauważyć, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia sami inicjatorzy postępowania nie dysponowali jeszcze kompletnymi dokumentami potwierdzającymi następstwo prawne po byłych współwłaścicielach. Ostatnie z postepowań spadkowych przeprowadzili bowiem dopiero [...] marca 2015 r., a wydane wówczas postanowienie sądu spadku przekazali organowi [...]maja 2015 r. (k. 34 akt administracyjnych). Zważywszy zatem na fakt, że zaistniała bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikała z zaistnienia obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do wymierzenia z tego tytułu organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, w określonej przez Sąd wysokości i z tego względu w powyższym zakresie skarga został oddalona. Sankcje w postaci wymierzenie grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które w ocenie Sądu powinny być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w części odnoszącej się do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie zaś kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie jej art. 200 w zw. z art. 205 § 2.