I SAB/Wa 83/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1950 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz R. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. G. pismem z [...] marca 2019 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1950 r., nr [...], wydanego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto, wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości prawem przepisanej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] został złożony [...] października 2016 r., a zatem ponad 2 lata temu. Z uwagi na bezczynność Ministra skarżąca pismem z [...] maja 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Minister wyznaczył termin zakończenia sprawy do [...] sierpnia 2017 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie załatwił sprawy. Z tego względu, kolejnym pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na dalszą bezczynność organu i nie poinformowanie o przyczynach z powodu których sprawa nie może zostać załatwiona, skarżąca kolejnym pismem z [...] września 2018 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że na skutek ponownego wezwania Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, którego również nie dotrzymał. Podała, że ostatnie czynności, jakie Minister podjął w sprawie miały miejsce w październiku 2018 r. Zaznaczyła, że od tego czasu organ nie podejmuje żadnych czynności i pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż w toku postępowania podjął liczne czynności wyjaśniające, a także informował strony o przyczynach przedłużenia postępowania i przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy. Organ podkreślił, że sprawa ma charakter bardzo skomplikowany ze względu na trudności związane z ustaleniem aktualnego położenia oraz powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowe trudności związane były również z pozyskaniem kompletnego materiału archiwalnego dotyczącego przedmiotowego wywłaszczenia. Organ zaznaczył, że podejmował czynności zmierzające do uzyskania pełnego archiwalnego materiału dowodowego występując do Archiwum Państwowego w P., Archiwum Państwowego w K., Sądu Rejonowego w K., Instytutu Pamięci Narodowej oraz wielokrotnie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, jednak ww. kwerenda archiwalna nie przyniosła dotychczas spodziewanego rezultatu. Organ wskazał, że pomimo monitu skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. z prośbą o przesłanie akt sprawy nie otrzymał odpowiedzi. Dodał, że po wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia pełnego kręgu następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości występując z szeregiem pism do Sądu Rejonowego dla W.- [...] w W. oraz pozostałych stron postępowania, uzyskując pełną dokumentację, w tym dokumentację spadkową, pozwalającą ustalić aktualny krąg następców prawnych byłego właściciela hipotecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Inwestycji i Rozwoju pozostaje w bezczynności. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie został dotychczas rozpoznany. Z akt sprawy wynika, że Minister pismami z [...] listopada 2016 r., z [...] grudnia 2016 r. oraz z [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do skarżącej o nadesłanie dokumentów potwierdzających jej interes prawny. Pismami z [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. oraz do Centrum Personalizacji MSWiA o nadesłanie informacji dotyczących danych osobowych spadkobierców właścicieli. W dniu [...] lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. H. Pismami z [...] czerwca 2017 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. o nadesłanie kopii zupełnej treści papierowej księgi wieczystej sprzed migracji oraz odpisu orzeczenia Prezydium z [...] sierpnia 1950 r. Wystąpił także do Archiwum Państwowego w K. o odszukanie i nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia. Zwrócił się także do Urzędu Stanu Cywilnego W. o nadesłanie odpisu zupełnego aktu urodzenia F. H. Pismem z [...] czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to [...] sierpnia 2017 r. Minister zwrócił się [...] lipca 2017 r. do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie aktu urodzenia F. H. Urząd Miejski w K. pismem z [...] lipca 2017 r. poinformował, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd Rejonowy w K. pismem z [...] lipca 2017 r. poinformował, że akta ksiąg wieczystych zostały przekazane do Archiwum Państwowego w K. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Archiwum w K. przesłało posiadane dokumenty. Pismem z [...] października 2017 r. organ ponownie zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego W. o nadesłanie odpisu aktu urodzenia F. H. Centrum Personalizacji MSWiA poinformowało ([...] października 2017 r.), że nie odnaleziono w rejestrze danych dotyczących współmałżonki, dzieci, rodziców oraz dziadków F. H. oraz F. R. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. Urząd Stanu Cywilnego W. przesłał kopię aktu urodzenia F. R. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie wszczęte z wniosku P. H. i połączył sprawę skarżącej ze sprawą z powyższego wniosku do wspólnego rozpoznania. Pismem z [...] października 2018 r. Minister poinformował skarżącą, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do [...] stycznia 2019 r. Pismami z [...] października 2018 r. Minister zwrócił się do Urzędu Miasta P., do Archiwum Państwowego w P., do Archiwum Państwowego w K. oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedziach Urząd Miasta P. oraz Archiwum Państwowe w P. poinformowały, że nie odnaleziono dokumentów. Przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta K. przesłał dokumenty pozyskane z Archiwum Państwowego w K. Minister pismami z [...] marca 2019 r. zwrócił się ponownie do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w W. o nadesłanie akt sprawy oraz dowodów dotyczących władania nieruchomością. Pismem z [...] marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin rozpoznania sprawy nastąpi do [...] maja 2019 r. W dniach [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. Minister zwracał się do : Archiwum Państwowego w K., [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz do Sądu Rejonowego w K. o nadesłanie archiwalnych dokumentów, akt sprawy oraz kopii zamkniętej księgi wieczystej. Uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Organ od daty wpływu do organu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1950 r., do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, to termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Termin ten pozwoli organowi na zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i wydanie decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność chociaż naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie do [...] kwietnia 2018 r. było zawieszone. Po złożeniu wniosku przez skarżącą organ podejmował liczne czynności mające na celu zebranie niezbędnej dokumentacji oraz zgromadzenie akt sprawy, w tym pozyskanie akt archiwalnych. Organ podejmował także czynności mające na celu ustalenie aktualnego kręgu następców prawnych byłego właściciela hipotecznego oraz ustalał następstwo prawne po zmarłych stronach postępowania i adresy spadkobierców właścicieli. Zaznaczyć należy, że sprawa ma skomplikowany charakter, a decyzja co do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana prawie 70 lat temu. Zważywszy na historyczny i skomplikowany charakter sprawy, wymagający czynienia ustaleń w oparciu o archiwalną dokumentację, znajdującą się w przeważającej mierze w gestii innych organów, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw by zakwalifikować bezczynność organu jako rażącą. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym. Powinien on być stosowany w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia oraz gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z K.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd dokonując oceny charakteru zwłoki miał na względzie zarówno datę wpływu do organu wniosku skarżącej, podejmowane w szerokim zakresie przez organ czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego oraz skomplikowany charakter sprawy. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Podnieść należy, że suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Suma poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. W ocenie Sądu z treści skargi, nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy lub szkody którą należałoby zrekompensować. Z powyższych względów, Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a Ppsa (pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku) i art. 151 Ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt 4 sentencji). Na powyższe koszty składają się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...] zł.