I SAB/Wa 832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w zakresie odmowy stwierdzenia, iż zespół pałacowo-parkowy położony w [...] na działce nr [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w zakresie odmowy stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy, położony w D. na działce nr [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie odwołania w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że odwołanie zostało przesłane za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 24 maja 2013 r. W dniu 24 czerwca 2013 r. organ sporządził zawiadomienie, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 sierpnia 2013 r. Następnie Minister wyznaczał kolejne terminy rozpatrzenia sprawy wskazując m.in. dni: 31 grudnia 2013 r., 31 grudnia 2015 r. W pismach Minister wskazywał, że zwłoka organu jest spowodowana dużą ilością tego typu spraw i skomplikowanym charakterem sprawy. To oznacza, że sprawa zawisła przez organem odwoławczym od dwóch i pół roku. Taka sytuacja jest nie do pomyślenia, zwłaszcza, że znaczną część materiału dowodowego zgromadzono w postępowaniu instancyjnym. To świadczy o tym, że organ pozoruje działania, nie pochylając się nad sprawą. W dniu 13 listopada 2015 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego do dnia wniesienia skargi skarżącego nie poinformowano o wydaniu decyzji, ani o podjęciu jakichkolwiek działań. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, o czym świadczy przede wszystkim nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomiędzy podejmowanymi czynnościami procesowymi występują znaczne przerwy czasowe. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wpłynęło do organu w dniu 29 maja 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi począwszy od pisma z dnia 24 czerwca 2013 r. informował strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie rozpoznania odwołania. Minister wskazał, że procedura administracyjna dopuszcza rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym, niż określony w art. 35 § 3 Kpa, jeżeli przyczyna zwłoki jest obiektywnie uzasadniona, przy jednoczesnym zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 Kpa. Organ odwoławczy podał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanej w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu, co zdaniem NIK świadczy o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister zaznaczył, że według wewnętrznego systemu komputerowego organu w dniu wpływu odwołania (29 maja 2013 r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa I Rozwoju Wsi pozostawały do rozpatrzenia 653 sprawy. Z kolei liczba spraw, które winny być rozstrzygnięte wynosiła 256 na dzień otrzymania skargi na przewlekłość postępowania. Dowodzi to, że systematycznie spada liczba spraw oczekujących na rozpoznanie i skraca się czas oczekiwania na załatwienie sprawy. Minister zwrócił także uwagę na trudności w swobodnym doborze kadry do ilości pracy i zadań powierzonych Ministerstwu, a także na brak elastyczności w sposobie organizacji pracy, uniemożliwiające czasowe zatrudnianie dodatkowych pracowników w celu zmniejszenia opóźnień w realizacji zadań oraz zależność zatrudniania od przyznanych środków budżetowych, które to okoliczności stanowią przesłanki o charakterze zewnętrznym. Tym samym - w ocenie Ministra - obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy czyni zarzut przewlekłości organu niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności do wyjaśnienia wymagało to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. jest bezczynność Ministra, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był bezczynny w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, zainicjowanej odwołaniem W. K. Zdaniem Sądu, niedziałania Ministra w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować jako przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego bowiem nie wystąpiło tu nagromadzenie takich charakterystycznych elementów stanu przewlekłości jak: podejmowanie czynności dowodowych w znacznych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, nieistotnych dla sprawy (takimi czynnościami nie są obowiązki organu wynikające z przepisu art. 36 Kpa), prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy. Sąd zwraca uwagę, że stan przewlekłości postępowania ma bardziej złożoną naturę, niż stan bezczynności organu. Zdaniem Sądu, w praktyce, w zakresie trwającego dłuższy czas stanu przewlekłości postępowania można zaobserwować także okresy bezczynności organu. Przewlekłość postępowania jest zatem pojęciem szerszym, niż bezczynność organu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niezałatwienie sprawy przez organ odwoławczy wiązało się jedynie ze znacznym przekroczeniem miesięcznego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Był to zatem stan bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z akt sprawy wynika, że odwołanie W. K. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 29 maja 2013 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na odwołaniu. Do chwili obecnej wskazane wyżej odwołanie nie zostało rozpatrzone. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy 33-krotne (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie (miesięcznego) terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (12-krotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy (nie wiadomo na czym polegający) i dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania itd. Dla takiej kwalifikacji stanu bezczynności znaczenie miało też to, że odwołanie kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (odnoszącą się w rozstrzygnięciu do [...] działek ewidencyjnych) jedynie w części dotyczącej działki nr [...], a zatem przedmiot sprawy w postępowaniu odwoławczym ma węższy zakres, niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. O rażącym naruszeniu prawa – przepisu art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 Kpa świadczy również to, że Minister - po przekazaniu organowi skargi W. K. w dniu 30 listopada 2015 r. - zaprzestał jakiejkolwiek działalności w sprawie stojąc na stanowisku, że skoro organy kontrolująco-nadzorujące (NIK, Prezes Rady Ministrów) zarzucają organowi nierozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, to nawet wniesienie skargi na bezczynność nie może być środkiem prawnym, aby ten stan rzeczy zmienić. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu, skomplikowany charakter sprawy) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w strukturze obsady etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy, itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-finansowo-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania W. K. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołania w sprawie z zakresu reformy rolnej. Przy ustalaniu terminu na rozpatrzenie odwołania Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w zakresie ilości spraw (256 na datę wniesienia skargi), które pozostają do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju i które są rozpatrywane według kolejności wpływu oraz sygnalizowane trudności w zachowaniu terminowości załatwiania dużej ilości spraw z zakresu reformy rolnej. Zdaniem Sądu, wskazany w skardze termin 14- dni na rozpatrzenie odwołania byłby zbyt krótki. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).