I SAB/Wa 839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa X, stanowiącego własność spadkobierców B. P. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji merytorycznej w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1963r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w likwidacji na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdzającą nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2195/13 oddalił skargę [...]Sp. z o. o. w likwidacji na powyższą decyzję. Od przedmiotowego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i wyrok ten stał się prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r. i podjął postępowanie. Jednakże, pomimo upływu 11 miesięcy organ nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1963r. Skarżąca podniosła, że działania organu ograniczyły się jedynie do lakonicznej informacji z dnia [...] marca 2015 r., iż organ zwrócił się do Ministerstwa Gospodarki o wypożyczenie akt postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżąca wezwała organ do zaprzestania naruszeń prawa poprzez wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Podniosła, że organ nie podjął żadnych działań mających na celu merytoryczne rozpoznanie jej wniosku pomimo, iż dysponuje zebranym w sprawie kompletnym materiałem dowodowym, a postępowanie de facto toczy się od 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę na skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych czynności. Dodał, że jego działania mimo, iż nie były zauważalne dla stron postępowania (nie przejawiały się wysyłaną korespondencją w sprawie), dążyły do realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że na przedłużający się czas wydania rozstrzygnięcia niewątpliwy wpływ miała konieczność analizy akt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem toczącego się przed Ministrem Gospodarki. Ponadto, kluczowe znaczenie miało również ustalenie kręgu stron postępowania. Organ dodał, że konieczne było także ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz umożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu podmiotom, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Zaznaczył, że ze względu na dużą ilość spraw oraz ich specyfikę i charakter mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a., jednak w takich sprawach są wysyłane informacje o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Podniósł, że na przedłużenie niniejszego postępowania miała niewątpliwie wpływ reorganizacja ministerstwa obsługującego organ wynikająca z utworzenia nowego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zobowiązanie do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania zakreślenie przez Sąd tak krótkiego terminu może doprowadzić do sytuacji, w której będzie zmuszony do orzekania mimo, iż nie ustalił pełnego kręgu stron przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd może orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez A. P. wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie został przez organ rozpoznany. Wprawdzie organ w tym czasie prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu załatwienie sprawy, w tym starał się ustalić krąg stron postępowania oraz aktualny stan prawny przejętej nieruchomości, jednakże pomimo upływu ponad 7 lat od jego zainicjowania, postępowania tego nie zakończył wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości co skutkowało zobowiązaniem go przez Sąd do rozpoznania wniosku A. P. Z uwagi na zaskarżenie do Sądu decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. organ postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił ponownie postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi przez Sąd. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem skarżąca wystąpiła w dniu [...] listopada 2013 r. Dopiero po upływie ponad 8 miesięcy od dnia złożenia ww. wniosku (30 lipca 2014r.) organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz do Ministerstwa Gospodarki z zapytaniem, czy wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2195/13 wyrok Sądu jest prawomocny. Pismem z dnia 9 września 2014 r. Sąd poinformował organ, że ww. wyrok stał się prawomocny od dnia 8 sierpnia 2014r. Zaznaczyć należy, że od otrzymania powyższej informacji upłynęło ponad półtora roku, a pomimo tego organ nie zakończył postępowania w sprawie. Dopiero wskutek złożonego przez skarżącą wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. i podjął działania w sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił do Ministerstwa Gospodarki o wypożyczenie akt postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r, które zostały przekazane w dniu [...] marca 2015 r. Pismami z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do stron postępowania, tj. U. W. i M. M. o wskazanie pełnomocników do doręczeń w kraju. Ponadto, wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o nadesłanie danych osobowych osób wskazanych we wniosku. Zwrócił się także do Urzędu Miasta i Gminy w K. o nadesłanie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie nr [...] oraz do Starostwa Powiatowego w K. z zapytaniem, czy stan prawny działek wchodzących w skład przedsiębiorstwa, nadesłany przez organ przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie uległ zmianie. W dniach [...] stycznia 2016 r., [...] stycznia 2016 r., [...] lutego 2016 r. i [...] lutego 2016 r., do organu wpłynęły ww. dokumenty i informacje. Ze względu na nieudzielenie odpowiedzi przez Starostwo Powiatowe organ ponownie pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. zwrócił się o pilne nadesłanie drogą elektroniczną informacji, czy stan prawny działek wchodzących w skład przedsiębiorstwa, nadesłany przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie uległ zmianie. Stwierdzić zatem należy, że organ podjął szereg działań mających na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji, jednak działania te prowadzone były w sposób przewlekły i opieszały. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że kontrolowana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego ponad 50 lat temu. Konieczne było zatem poszukiwanie dokumentów archiwalnych oraz ustalenie aktualnego stanu prawnego przejętej nieruchomości oraz kręgu stron postępowania. Jednak czynności podejmowane były przez organ w dużych odstępach czasu i kilkukrotnie ponawiane, jak np. zapytanie o stan prawny działek wchodzących w skład przedsiębiorstwa, ze względu na możliwość wystąpienia zmian w ciągu tylu lat. Wyżej opisany sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Podkreślić należy, że działania podejmowane przez organ w celu koncentracji materiału dowodowego powinny odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilkuletnich czy miesięcznych odstępach czasu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że organ prowadził postepowanie w sposób nieefektywny z naruszeniem zasad postępowania, w tym zasady szybkości postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy przypisać jej cechy rażącego naruszenia prawa. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad 7 letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji. Nie zmienia tej oceny fakt, że postępowanie w sprawie było dwukrotnie zawieszane, a zatem bieg terminów do jej załatwienia był przerywany. Od daty wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., którym uchylono postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zawieszające postępowanie w sprawie upłynął ponad rok, a organ nadal nie zakończył postępowania poprzez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Sąd uwzględnił przy tym stanowisko organu, że na obecnym etapie postępowania zakreślenie 14-dniowego terminu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak wnioskowała skarżąca, może doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie zmuszony do orzekania pomimo, że nie ustalił pełnego kręgu stron przedmiotowego postępowania. Wyznaczając zatem dwumiesięczny termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000,00 zł (jeden tysiąc złotych). W ocenie Sądu, wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wskazać należy, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.