I SAB/Wa 84/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Z. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. pełnomocnik Z. M. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej o nieobowiązywaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) w stosunku do nieruchomości będącej wcześniej częścią majątku [...], zapisanego w księdze wieczystej [...] tom [...], wykaz [...], stanowiącej parcele nr [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] (dalej: nieruchomość). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 oraz art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. jego mocodawca zwrócił się do Ministra o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Wojewody. Wniosek ten nie został dotychczas rozpoznany, a Minister ograniczył się do informowania strony o niedotrzymaniu terminu wydania decyzji oraz wyznaczania kolejnych terminów. Bez odpowiedzi pozostało również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w trybie art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że prowadzi wiele postępowań rewindykacyjnych i sprawy te są rozpatrywane przy ścisłym zachowaniu kolejności wpływu, w związku ze stawianymi w przeszłości po adresem Ministerstwa zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Podkreślono, że liczba spraw rozpoznanych stale się zwiększa, natomiast przedłużenie rozpatrzenia odwołania w tej konkretnej sprawie nie wynika z celowego zaniechania organu, lecz jest wynikiem konsekwentnego stosowania powyżej wskazanej zasady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej ppsa). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W sprawie przez okres ponad roku nie zostały podjęte żadne działania. Zwłoka ta w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Sąd uwzględnił, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Zdaniem Sądu, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla ponad rocznego oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia. Przy uwzględnieniu liczby postępowań prowadzonych przez organ, Sąd nie może przyjąć, iż wszystkie te sprawy charakteryzują się identycznym stopniem skomplikowania, co pozwalałoby przyjąć bezwzględne stosowanie opisanej w odpowiedzi na skargę zasady rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Jakkolwiek w istocie dowolność w rozpoznawaniu spraw przez organ może skutkować wspomnianym przez Ministra nierównym traktowaniu wnioskodawców, to nie należy zapominać, że owa równość ma oznaczać identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Doceniając zatem starania organu, winien on jest tak zorganizować swoje prace, aby doprowadzić do wskazanej powyżej sytuacji równości obywateli. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.