I SAB/Wa 844/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. A. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...]sierpnia 1964 r., nr [...], o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G., o pow. [...]m2, ozn. hip. "[...]" - prawo to zostało ustanowione jako odszkodowanie za grunt rolny położony w W. Powyższy wniosek został pismem z dnia 4 marca 2014 r. przekazany przez SKO do Wojewody [...], który z kolei w dniu 18 marca 2014 r., przekazał go zgodnie z właściwością Ministrowi [...]. Przy piśmie z dnia 29 maja 2014 r. Wojewoda [...] przesłał Ministrowi otrzymane od SKO akta postępowania zakończonego decyzją z dnia 1[...]7 sierpnia 1964 r. Wobec nierozpoznania przez Ministra złożonego wniosku, pismem z dnia 18 listopada 2015 r. A. B., wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wydania żądanej decyzji. W związku z brakiem rozstrzygnięcia, pismem z dnia 25 listopada 2015 r. A. B. reprezentowana przez adwokat K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 oraz art. 36 Kpa. Strona skarżąca podkreśliła również, że w trakcie trwającego ponad 20 miesięcy postępowania, Minister nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do jego zakończenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na złożony stan sprawy, czasochłonność w ustalaniu wszystkich stron postępowania, jak również problemy w zbieraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozpoznania sprawy. Minister wskazał również na dużą ilość jednocześnie rozpoznawanych spraw oraz problemy kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa") sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "Kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga A. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...]. Przypomnieć należy, że wniosek ten wpłynął do Ministra w dniu 24 marca 2014 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu 2 lat od otrzymania złożonego przez skarżącą wniosku, Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku w marcu 2014 r., do dnia wyrokowania Minister nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również przez okres dwóch lat nie podejmował jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia postępowania. Ponadto organ nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa. Jak wynika z akt sprawy, Minister ani razu nie powiadomił stron postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Wskazywane przez Ministra okoliczności usprawiedliwiające bezczynność takie jak: złożoność stanu prawnego sprawy, konieczność podejmowania wielu czynności materialno-technicznych, przy ograniczonych zasobach kadrowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 Kpa. Pamiętać należy, że art. 35 i art. 36 Kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania zgodnego z prawem takie postępowanie organu, które nie zmierza do jak najszybszego załatwienia sprawy, a jedynie do przedłużania postępowania, bez wystąpienia przeszkód prawnych w jej końcowym załatwieniu. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z długotrwałą bezczynnością Ministra, Sąd uznał za zasadnie ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny, Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 2 ppsa orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.