I SAB/Wa 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata B oniecka - Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. [...] Sp. z o.o z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego T. C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania odwołania I. G., K. G., Ł. G., B. D., M. G. i J. G., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...]. Skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego rozpoznania odwołania, stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Dodatkowo strona wystąpiła o zasądzanie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania odwoławczego. Wskazała, że złożone w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] zostały przekazane do Ministra w dniu 23 września 2016 r. Do dnia złożenia skargi Minister ich nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na podejmowane przez niego czynności zmierzające do rozpoznania odwołania. Podkreślił, że ze względu na obszerny materiał zgromadzony w sprawie, a jednocześnie braki w archiwalnym materiale dowodowym oraz skomplikowany charakter sprawy, rozpoznanie odwołania w ustawowym terminie nie było możliwe. Minister wskazał jednocześnie, że argumentacja przedstawiona w skardze nie może być już uwzględniona, bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], rozpoznał odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymując decyzję Wojewody [...] w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Przechodząc do oceny merytorycznej rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Podkreślenia wymaga, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Dlatego też w przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi , po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], rozpoznał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymując ww. decyzję Wojewody [...] w mocy. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (pkt 2 wyroku). Wskazać jednakże należy, że rozpoznanie przez organ odwołania i wydanie decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie powoduje (stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.), że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując zebrany materiał dowodowy Sąd stwierdził, że tempo prac organu w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie przewlekłości w działaniach organu, która ma charakter rażący. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ prowadził postępowanie odwoławcze w sposób opieszały i nieefektywny. Podkreślić należy, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 20 września 2016r. Złożyli je I. G., K. G., Ł. G. oraz B. D. Kolejne odwołanie wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 21 września 2016 r. Złożyli je M. G. i J. G. Oba odwołania zostały przekazane Ministrowi przez organ pierwszej instancji w dniu 29 września 2016 r. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, postępowanie powinno zakończyć orzeczeniem Ministra wydanym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem Minister pismem z dnia 27 stycznia 2017r., powiadomił strony, że z uwagi na dużą ilość spraw, odwołanie zostanie rozpatrzone do końca czerwca 2017 r. Terminu tego jednak nie dotrzymał i pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. wydłużył czas załatwienia sprawy do dnia 29 grudnia 2017 r. Istotne dla rozpoznania sprawy działania Minister podjął jednak dopiero w dniu 22 listopada 2017 r., kiedy to zwrócił się pisemnie do Starostwa Powiatowego w [...] o uzupełnienie materiału dowodowego. Odpowiedź uzyskał w dniu 11 grudnia 2017 r. W dniu 8 stycznia 2018 r., czyli po blisko 16 miesiącach od dnia otrzymania sprawy, rozpoznał odwołania i wydał decyzję. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu stoi sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 Kpa), jak również narusza zawarte w art. 7 i art. 8 Kpa zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał już decyzję ostateczną, dlatego Sąd nie ma podstaw do zastosowania tego środka. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, dlatego także i w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest jednak duża ilość spraw toczących się przed Ministrem, których stopień skomplikowania spowodowany jest przede wszystkim historycznym charakterem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.