I SAB/Wa 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z., H. P. i M. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących M. Z., H. P. i M. L. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdej z nich; 4. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących M. Z., H. P. i M. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z., H. P. i M. L. pismem z [...] marca 2021 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku M. L., M. Z. oraz H. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1970 r. nr [...] zmieniającej decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz W. C. użytkowanie wieczyste [...] niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...]. Skarżące zarzuciły Ministrowi naruszenie art. 35 § 1-3 kpa i art. 36 § 1 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z tych przepisów oraz wniosły o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r., tj. [...] zł, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy wnioskowanej grzywny, tj. [...] zł, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły szczegółowo przebieg postępowania podkreślając, że M. Z., H. P. i M. L. wnioskami z [...] maja 2012 r. wystąpiły do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1970 r. Pismem z [...] stycznia 2014 r. SKO w [...] przekazało wnioski zgodnie z właściwością Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. L., M. Z. oraz H. P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1970 r. M. Z., H. P. i M. L. pismem z [...] marca 2016 r. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] lutego 2016 r., a następnie pismem z [...] marca 2016 r. wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] marca 2017 r. na podstawie art. 36 § 1 kpa poinformował m.in., że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to [...] maja 2017 r. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżące ponownie wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, mimo to stosowne rozstrzygnięcie do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie zostało wydane. Skarżące przytoczyły treść art. 12 kpa, art. 35 kpa i art. 36 kpa podkreślając, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa od kilku lat, a cały materiał dowodowy został zgromadzony już w 2016 r. Wyznaczony zaś w piśmie z [...] marca 2017 r. termin na wydanie rozstrzygnięcia przypadał na [...] maja 2017 r. i bezskutecznie upłynął prawie 4 lata temu. Skarżące zaznaczyły, że organ nie podjął w sprawie żadnej istotnej czynności i nie istnieje żadna obiektywna przeszkoda w wydaniu rozstrzygnięcia. Co więcej, po 2017 r. Minister nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie wskazał przyczyn zwłoki lub nowego terminu załatwienia sprawy. Niemożliwe też jest uzyskanie informacji o stanie sprawy. Powyższe dowodzi, że organ lekceważy postępowanie i nie dopełnia powierzonych mu obowiązków proceduralnych. Stanowi to nie tylko przejaw braku poszanowania obywateli przez centralny organ administracji rządowej, ale również przejaw rażącego naruszenia prawa, zarówno krajowego (art. 35-36 kpa), jak i międzynarodowego (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ, po rozpoznaniu wniosku M. Z., H. P. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. Tym samym postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku skarżących zostało zakończone i organ nie pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał jednocześnie, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a przedmiot niniejszej sprawy wymagał dokonania szczegółowej analizy akt. Zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Organ rozpoznając sprawę winien działać z należytą starannością. Minister zaznaczy ponadto, że bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów w sprawach reprywatyzacyjnych, w których stan faktyczny jest skomplikowany, zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym (obejmującym kilkaset osób), fluktuacja kadr, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy (pracownicy chorujący, pracujący zdalnie), uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Wskazane okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia bezczynności oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny i sumy pieniężnej, organ podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone, a zatem skutek jaki miałyby wywrzeć powyższe instrumenty został osiągnięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) do rozpoznania wniosku M. Z., H. P. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii [...] kwietnia 2021 r. wydał postanowienie nr [...], mocą którego po rozpoznaniu wniosku M. Z., H. P. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] lutego 2016 r. Organ załatwił zatem sprawę. Wydanie postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. stwierdzić należy, że skarżące zasadnie zarzuciły Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć trzeba, że wniosek z [...] marca 2016 r. wpłynął do organu [...] marca 2016 r. i jak wynika z analizy akt po wpłynięciu powyższego wniosku organ nie podejmował czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Zawiadomieniem z [...] marca 2017 r. poinformowano jedynie strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy, tj. [...] maja 2017 r. Stosowne postanowienie wydane natomiast zostało dopiero [...] kwietnia 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając wniosek skarżących Minister uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie podejmował czynności mających na celu jej wyjaśnienie i załatwienie. Trudno zatem uznać, że organ interesował się na bieżąco sprawą. Minister nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe okoliczności, uwzględniając, że terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa zostały przez organ wielokrotnie przekroczone, a także fakt, że postępowanie toczy się już od wielu lat i po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister nie podejmował działań w sprawie, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Istotne przy tym jest, że w chwili wydania postanowienia z [...] lutego 2016 r. w sprawie zgromadzony już był materiał dowodowy umożliwiający rozpoznanie wniosku. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że podnoszone w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, konieczność podejmowania licznych czynności, czy też fluktuacja kadr i stan pandemii, nie usprawiedliwiają bezczynności Ministra. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym okoliczności te – jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy - nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Oceniając stan bezczynności organu Sąd uwzględnił przy tym okres zawieszenia terminów z powodu COVID-19, tj. od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że powyższe nie usprawiedliwia niepodejmowania przez organ przez okres kilku lat działań w sprawie. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała. Sąd uznał jednocześnie, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości po 1000 zł. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że postępowanie toczy się od kilku lat i trudno uznać, że w toku postępowania organ respektował zasadę szybkości postępowania. W ocenie Sądu zasadne jest przyznanie od Ministra na rzecz skarżących sumy pieniężnej ww. wysokości jako zadośćuczynienia za kilkuletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżących. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze stan sprawy, czas trwania postępowania oraz fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminu to organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu suma pieniężna w wysokości po 1000 zł na rzecz każdej skarżącej w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Zwłaszcza, że jak wyżej wskazano sprawa została załatwiona. Zaznaczyć również trzeba, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie sądu administracyjnego. Mając ponadto na uwadze charakter powyżej stwierdzonych naruszeń, w szczególności długi okres bezczynności i niepodejmowanie przez organ przez niemal 5 lat działań w sprawie, Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł. Zasądzony środek będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ i mobilizującym do unikania podobnych, rażących uchybień w przyszłości. Uwzględniono przy tym, że 15 kwietnia 2021 r. Minister wydał postanowienie rozpoznające wniosek skarżących. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1, § 1a i art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.