I SAB/Wa 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. (dalej, jako: skarżący) pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 lutego 2021 r. znak N-III.7570.1.2367.2020 wydanej w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy J., obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 10 000 złotych tytułem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 159 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. znak N-VIII.7820.1.09.2019 orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" do węzła "[...]" na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (z węzłem) od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Dla celów realizacji tej inwestycji drogowej, zajęciu ulegała część działki nr ew. [...], obręb ewidencyjny Zdziary, stanowiąca własność skarżącego. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. orzekł w przedmiocie odszkodowania za prawo własności tej nieruchomości. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, jednakże do dnia sporządzenia skargi na bezczynność, pomimo upływu 9 miesięcy, Minister nie rozpoznał odwołania i nie wydał decyzji. Jedyną czynnością organu było zawiadomienie z dnia 30 marca 2021 r. o przewidywanym terminie załatwienia sprawy – do 30 września 2021 r., który to termin także nie został zachowany. W ocenie skarżącego Minister pozostaje w bezczynności, naruszył bowiem przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 i art. 36 K.p.a. Jak podał skarżący skutkiem bezczynności organu jest powstanie u skarżącego szkody o "wielorakim znaczeniu". Nie dysponuje on bowiem żadnymi środkami za wywłaszczoną nieruchomość, a należne odszkodowanie traci na wartości wskutek postępującej inflacji, spadku realnej wartości waluty polskiej i rosnących cen nieruchomości. Za otrzymane odszkodowanie skarżący nie zdoła już nabyć nieruchomości gruntowej o podobnym potencjale jak ta utracona rzecz realizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja została zrealizowana, a właściciel nieruchomości pod nią zajętych, nie otrzymał dotąd należnego, słusznego mu odszkodowania. Z tego względu uzasadnione jest, zdaniem skarżącego, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 złotych. Skarżący dodatkowo wskazał, że pismem z dnia 27 lipca 2021 r. wystąpił do organu z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że skarga powinna zostać odrzucona albowiem skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie złożył ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem organu pismo z dnia 27 lipca 2021 r., na które powołuje się skarżący nie może zostać uznane za ponaglenie. Stanowiło ono jedynie uzupełnienie odwołania. Dalej organ, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego wskazał, że nie pozostawał w bezczynności. W trakcie postępowania odwoławczego zobowiązany był do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod katem jego zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. Proces przygotowania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Organ podkreślił, iż faktycznie postępowanie nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 K.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy materiałów dowodowego nie było możliwe zakończenie postepowania w tym terminie. Minister podkreślił, że po wniesieniu skargi na bezczynność, wydał decyzję z dnia 7 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi na bezczynność, Sąd wskazuje, iż pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2021 r. należało uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący co prawda nie tytułuje tego pisma jako "ponaglenie", tym niemniej jego treść wskazuje na intencje strony. Stanowi ono uzupełnienie odwołania ale także wezwanie organu do rozpoznania złożonego już wcześniej odwołania. Z tego względu Sąd uznał, że skarga na bezczynność została złożona z wyczerpaniem trybu z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi na bezczynność przypomnieć należy, że na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność zachodzi gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Przy czym, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi, decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tej sprawie organ po wniesieniu skargi, wydał decyzję z dnia 7 lutego 2022 r. Stąd rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że skarżący odwołanie od decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. nadał pocztą w dniu 2 marca 2021 r. Wojewoda Podkarpacki przekazał odwołanie wraz z całością akt sprawy do organu odwoławczego – Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przy piśmie z dnia 9 marca 2021 r., przy czym wpłynęło ono do tego organu w dniu 17 marca 2021 r. (data prezentaty organu). Od tego momentu rozpoczął swój bieg - określony w art. 35 § 3 K.p.a. - termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzję kończącą postępowanie Minister podjął dopiero w dniu 7 lutego 2022 r., co oznacza, że przez 11 miesięcy pozostawał w stanie zwłoki. Oczywiście wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. termin mógł ulec przedłużeniu - na zasadach określonych w art. 36 § 1 K.p.a. - z czego Minister skorzystał. Pismem z dnia 30 marca 2021 r. wskazał bowiem przewidywany termin załatwienia sprawy – do 30 września 2021 r. Jednak i tego terminu organ odwoławczy nie dochował. Biorąc powyższe pod uwagę, skarga jest zasadna w zakresie w jakim skarżący zarzucił Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 10 lutego 2021 r. Oceniając natomiast przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że Minister podjął czynności związane aktualizacją operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P. T. dopiero w styczniu 2022 r., a więc po złożeniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu. Do tego czasu Minister nie prowadził postępowania, nie gromadził materiału dowodowego, nie podejmował żadnych czynności. Rzeczoznawca majątkowy sporządził Klauzulę dotycząca operatu szacunkowego niezbudowanej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w m. [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] powstałą z działki nr [...], objętej [...], pismem z dnia [...] stycznia 2022 r., a Minister Rozwoju i Technologii (dawniej Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) wydał decyzję w dniu 7 lutego 2022 r. W ocenie Sądu Minister nie wykazał żadnej własnej inicjatywy w prowadzeniu postępowania odwoławczego, a impulsem do podjęcia pierwszych czynności było dopiero złożenie przez skarżącego skargi na bezczynność organu. Biorąc pod uwagę powyższe postępowanie Ministra, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie zwłoka w rozpoznaniu sprawy była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja, w ocenie Sądu – zaistniała w tej sprawie. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a., oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Nadto w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu złożony w omawianym zakresie wniosek skarżącego należało uznać za bezzasadny. Przedstawiona w nim argumentacja nie może zostać uwzględniona, albowiem Minister Rozwoju i Technologii ostatecznie zakończył postępowanie decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Postępowanie o przyznanie skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało więc zakończone w administracyjnym toku instancji. Nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.