I SAB/Wa 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzenie w części nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...], dotyczącego nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] w części. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym powyżej wnioskiem skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności wymienionego uprzednio orzeczenia, w części obejmującej składniki majątkowe przedsiębiorstwa w postaci prawa własności nieruchomości, objętych wykazami KW [...],[...],[...],[...],[...] i [...], bądź o stwierdzenie wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2016 r. organ poinformował stronę, że wniosek ten zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2016 r. Następnie [...] marca 2017 r. (data prezentaty) wnioskodawca wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Kolejną czynność Minister podjął, zwracając się pismem z dnia [...] maja 2017 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie o zwrot akt administracyjnych sprawy, które zostały mu przekazane przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. - a więc przed wpływem ww. wniosku. Akta te zostały zwrócone organowi [...] czerwca 2017 r. (data prezentaty). W dniu [...] maja 2017 r. organ poinformował ponadto stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do dnia 29 grudnia 2017 r., zaś w kolejnym piśmie z [...] czerwca 2017 r. Minister wyjaśnił wnioskodawcy, że akta administracyjne sprawy zostały wypożyczone do Sądu Okręgowego w W. Przy czym akta te zostały ponownie wypożyczone sądowi powszechnemu, na jego żądanie, przy piśmie z [...] lipca 2017 r., ze wskazaniem ich niezwłocznego zwrotu po wykorzystaniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister zwrócił się do Ministerstwa Rozwoju o nadesłanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. Wystąpienie to zostało następnie ponowione w dniu [...] lipca 2017 r. Dnia [...] lipca 2017 r. zaś organ wezwał pełnomocnika wnioskodawcy o wyjaśnienie czy kwestionowane orzeczenie Ministerstwa Leśnictwa było już przedmiotem postępowania nadzorczego, a także o nadesłanie wszelkich dokumentów takiego postępowania. W tym też dniu Minister wystąpił o dokumenty do Starosty [...] i Archiwum Akt Nowych. W dniu [...] lipca 2017 r. Ministerstwo Rozwoju przesłało wnioskowane akta, a w dniu [...] lipca 2018 r. wnioskodawca ustosunkował się do przesłanego mu wezwania. Następnie w [...] lipca 2017 r. odpowiedzi udzieliło Starostwo, a [...] października 2017 r. wpłynęła odpowiedź z Archiwum Akt Nowych. Z kolei w [...] lipca 2017 r. wnioskodawca został ponownie wezwany do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia zawarte zostały w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. (data prezentaty). Sąd Okręgowy w W. zwrócił wypożyczone akta sprawy w dniu [...] sierpnia 2017 r., natomiast w dniu [...] września 2017 r. organowi doręczone zostały akta sprawy z Ministerstwa Środowiska. Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, a organ w dniu [...] grudnia 2017 r. zawiadomił, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] czerwca 2018 r. Kolejną czynność Minister podjął w dniu [...] lutego 2018 r., występując do Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii o wypożyczenie akt, które uprzednio znajdowały się w sądzie powszechnym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...], w części wskazanej we wniosku, bądź stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa. Ponadto zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak podejmowania czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącego pozostało bez odpowiedzi. Podniósł, że istotne dla sprawy jest to, że nie wymaga ona długotrwałych zabiegów dla jej załatwienia, z uwagi na to, że Minister Rolnictwa ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] stwierdził już nieważność orzeczenia nr [...] w części, natomiast nieruchomości, których dotyczy obecny wniosek, zostały uznane za część przedsiębiorstwa, a zatem wskazana decyzja ma charakter prejudycjalny dla niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że nie pozostaje bierny, bowiem w kolejnym postępowaniu nieważnościowym, które zainicjował skarżący Minister zebrał i analizuje bardzo obszerny materiał dowodowy, a ponadto podejmuje czynności dowodowe. Dodał, że przez długi czas nie dysponował nawet własnymi aktami, bowiem te znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, a skarżący poza tym postępowaniem zainicjował trzy procesy cywilne. Obecnie zaś Minister bierze udział w czterech postępowaniach, związanych z nacjonalizacją przedsiębiorstwa, którego dotyczyło orzeczenie nr [...]. Ponadto organ nie narusza prawa, gdyż korzysta z kompetencji przewidzianej w art. 36 kpa. Trudno uznać, że informując o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy ze względu na dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi podania są rozpatrywane według kolejności wpływu i ta reguła jest ściśle przestrzegana. Aktualnie pozostaje do załatwienia 357 podań poprzedzających wniosek skarżącego. Niezałatwienie sprawy nie jest efektem zaniechania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej "kpa.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Art. 37 § 1 kpa. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wniosek wpłynął do organu [...] kwietnia 2016 r. Pomimo upływu ponad 2 lat od otrzymania tego wniosku, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka z całą pewnością nie wystąpiła w badanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, że mimo, iż Minister nie dochował terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, określonych w kpa - to jednak należy mieć na względzie rozmiar stwierdzonego uchybienia oraz skomplikowany charakter spraw nacjonalizacyjnych. W postępowaniach takich należyte ustalenie stanu faktycznego powoduje konieczność pozyskania i analizy archiwalnych, często nieczytelnych lub zdekompletowanych dokumentów, co powoduje znaczne wydłużenie prowadzonego postępowania. Ponadto organ poszukiwał akt sprawy i starał się je zgromadzić, występując do różnych instytucji, przez co nie można w tym zakresie zarzucić mu uchybień. Podjął liczne czynności, celem zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Oczywistym jest, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Brak jednak uwzględnienia przez Sąd wskazanych uprzednio okoliczności, powoduje pominięcie istotnych dla sprawy faktów, a przez to nieuwzględnienie w podjętym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy. Po uwzględnieniu wszystkich powyższych faktów i zważywszy na instrukcyjny charakter terminów przewidzianych w kpa na załatwienie sprawy, nie można twierdzić, iż nastąpiło obejście jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa, w sposób rażący. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Na organie, co oczywiste, ciąży bowiem obowiązek takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie, ale też ma on ustawowy nakaz zgromadzenia w toku tego postępowania całości materiału dowodowego. Z tych względów nie można uznać, że w badanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa w kwalifikowanej formie – tj. rażącego naruszenia. Sąd uznał zatem, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).