I SAB/Wa 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 października 1948 r. o przyznanie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] - w części w jakiej dotyczy on gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...], nieoddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali w budynku na nim posadowionym - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 stycznia 2018 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu złożonego przez poprzedników prawnych skarżącego wniosku z 14 października 1948 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ) prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" w części w jakiej wniosek ów dotyczy gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], nieoddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali w budynku na nim posadowionym. Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie, jest konsekwencją wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdzającej, że wydane w następstwie rozpoznania tego wniosku orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. oraz Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1950 r., w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu działki nr [...], przypadającego właścicielom lokali nr nr: [...] w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej nieważność tych orzeczeń. Po wydaniu powyższej decyzji, akta administracyjne spraw, zostały zwrócone Prezydentowi [...] 16 grudnia 2008 r. przy piśmie nr [...]. Mimo to, do dania wniesienia skargi, sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem z 1948 r. w zakresie dotyczącym gruntu działki nr [...] nieoddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali, nie została zakończona stosownym rozstrzygnięciem. Skarżący zwracał przy tym uwagę na bezskuteczny upływ dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego do 10 maja 2011 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...]. W związku z czym wnosił o: 1) zakreślenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku z dnia 14 października 1948 r. w opisanej na wstępie części; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej; 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz konieczność rozpatrzenia sprawy zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Wyjaśniał nadto, że opóźnienia w rozpoznaniu spraw są spowodowane również m.in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości objętych działaniem ww. dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznawaniu wniosku S. S., J. S. i Z. S. z 14 października 1948 r., o przyznanie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części w jakiej dotyczy on gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] nieoddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali znajdujących się w budynku na nim posadowionym. Wniosek ów w powyższym zakresie odżył w konsekwencji częściowego wyeliminowania przez Ministra Infrastruktury ze skutkiem ex tunc uprzednio wydanych decyzji dekretowych, co nastąpiło decyzją z [...] listopada 2008 r. W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym w przypadku, gdy ponowne zawiśnięcie sprawy administracyjnej przed organem, jest konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym uprzednio wydanych w sprawie decyzji, termin ten należy liczyć od dnia uprawomocnienia się decyzji nadzorczej i zwrotu organowi właściwemu do załatwienia sprawy akt administracyjnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że wniosek dekretowy z 14 października 1948 r., po częściowej eliminacji uprzednio wydanych w sprawie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej w [...] i zwrocie akt do organu (co miało miejsce 16 grudnia 2008 r.) nie został dotychczas rozpoznany. Podczas, gdy powinno to nastąpić, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., co do zasady do 16 lutego 2009 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że czynności ukierunkowane na jego załatwienie (polegające na gromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego) organ podejmował jedynie w pierwszych 3 latach po otrzymaniu akt z Ministerstwa, a ostatnią z nich podjął 16 maja 2011 r. występując wówczas do Archiwum [...] o informację o posiadanych w archiwum dokumentach określających stopień zniszczenia na skutek działań wojennych budynku posadowionego na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu (vide pismo BGN Urzędu [...] nr [...], k. 58 akt administracyjnych). Późniejsza aktywność organu ograniczyła się zaś wyłącznie do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy do końca października 2011 r. (pismo z [...] maja 2011 r. nr [...], k-57 akt administracyjnych. Przez kolejne lata natomiast zaniechał już w niej jakiegokolwiek działania, ograniczają się do udzielania odpowiedzi na różnego rodzaju wystąpienia o informacje o stanie sprawy formułowane bądź przez komórki organizacyjne Urzędu [...], bądź sąd powszechny. Wprawdzie równolegle prowadził postępowanie uruchomione powyższym wnioskiem w odniesieniu do części dawnej nieruchomości hipotecznej obejmującej działkę nr [...]. Jednakże godzi się zauważyć, że zostało ono ostatecznie zakończone w toku instancji już w 2012 r. (vide decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. nr [...]). W związku z czym nawet gdyby uwzględnić konieczność rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności sprawy w zakresie działki nr [...], to nie mogła ta okoliczność usprawiedliwiać sześcioletniego braku aktywności procesowej w sprawie niniejszej, a więc w okresie mającym miejsce już po zakończeniu postępowania w odniesieniu do ww. działki. Brak zaś podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym by przyczyną tego stanu rzeczy były obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania. Trudno za takową bowiem uznać, akcentowaną w skardze skomplikowaną materię, w której organ będzie orzekł, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, czy też dużą ilość wpływającej korespondencji w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości objętych działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od Prezydenta [...], na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Suma pieniężna, o której mowa w tych przepisach jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zaistniały w sprawie stan bezczynności jest konsekwencja intencjonalnego unikania podejmowania przezeń decyzji, a nie li tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów, nawet jeśli owo przekroczenia jest tak znaczne jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można przy tym tracić z pola widzenie, że poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma ona również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. Wyznaczając natomiast termin w jaki organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął po uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Przeydent[...] będzie orzekał, wynikającą w tym wypadku choćby z faktu istnienia na gruncie zabudowy, a także konieczności ewentualnego przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. W związku z czym ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania przy uwzględnieniu tych uwarunkowań, jest termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.