I SAB/Wa 99/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1948 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] lipca 2017 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pn. "[...]" działka nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz D. M. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, sprecyzowaną pismem z 6 kwietnia 2021 r., na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 lipca 2017 r. o ustanowienie prawa własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , ozn. hip. " [...] działka nr [...] ". W skardze wniósł o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 14 lipca 2017 r. i załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W uzasadnieniu skarżący przywołał: art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 kpa. Dalej wskazał, że o braku woli załatwienia tej sprawy świadczy fakt, że mimo wielu wezwań nadal nie została wydana decyzja administracyjna. Podkreślił, że w trakcie ponad 3 lat organ żądał kolejnych dokumentów i wszystkie zostały doręczone. Wiele z nich nie miało żadnych podstaw prawnych, ale skarżący spełniał kolejne prośby, by móc jak najszybciej rozpocząć prace budowlane w zajmowanym domu (a to wymaga uregulowania spraw własnościowych). Zaznaczył, że SKO w [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. nie podzieliło wniosków złożonego ponaglenia, ale wymóg formalny skargi został spełniony. W ocenie skarżącego Prezydent [...] ponosi pełną odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania i świadomie lekceważy obowiązki. Żądania finansowe wskazane w skardze uzasadnione są całkowitym lekceważeniem prawa oraz faktem ponoszenia realnej szkody przez skarżącego. Grunt jest wart kilka milionów, znajduje się w dobrej części [...]. W przypadku, gdyby odszkodowanie zostało wypłacone w terminie skarżący mógł korzystać z tych środków, w tym z odsetek bankowych. Z tego względu, w ocenie skarżących zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w najwyższej przewidzianej ustawowo wysokości. Ignorowanie prawa stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie tenże brak szacunku przejawia organ administracji publicznej. Wymierzenie mu grzywny w najwyższej możliwej wysokości powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt, nawet Prezydent [...], nie stoi ponad prawem. Także z pragmatycznego punktu widzenia, wydanie wyroku uwzględniającego niniejszą skargę będzie miało skutki "profilaktyczne". Stworzy bowiem przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędników odpowiedzialnego za bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 30 marca 2012 r. Według art. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 173) orzeczenie stwierdzające, że niewykonanie wyroku i nierozpoznanie wniosku w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, może doprowadzić do obciążenia kosztami odszkodowania osoby za to odpowiedzialnej, a w konsekwencji znacznie zmniejszyć prawdopodobieństwo powstania podobnych zaniedbań w przyszłości. Im wyższa zaś będzie grzywna wymierzona organowi administracji publicznej, tym większa szansa że podejmie on odpowiednie działania naprawcze i wpłynie na zmianę postępowania podległych mu urzędników. Zdaniem skarżącego bezczynność Prezydenta ma charakter systemowy, co jest znane Sadowi z urzędu i wykazane odpowiedziami na wnioski składane w trybie dostępu do informacji, które wskazują na bezczynność urzędników w niemal każdej ze spraw i wydanie po kilku decyzji rocznie, mimo tysięcy wniosków zalegających w urzędzie. Uzasadnieniem sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej jest fakt, że skarżący nie może korzystać ze środków należnych mu z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi suma pieniężna stawowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania , rodzaju sprawy, jej znaczenia dla skarżącego oraz zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się do wydłużenia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem ETPC istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. (I OSK 2324/19). Skarżący wskazał, że panujący koronawirus nie stanowi żadnej, realnej przeszkody do rozpoznania sprawy, gdyż organ wydaje decyzje w innych sprawach, a na wykonanie opracowania geodezyjnego miał kilka lat. Z kolei Prezydent [...] zamiast skupić się nad sprawami leżącymi w jego kompetencji próbuje udawać polityka państwowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy grunt wchodzi w skład działek nr [...] i [...] cz. z obrębu [...]. Z posiadanych dokumentów wynika, że umową z [...] października 1948 r. Rep. nr [...] E. C. działając jako matka i prawna zastępczyni małoletniej H. C. oraz A. C. oświadczyli, że aktem tym sprzedają na własność współstawającym do tego aktu J.B. i M. B., w równych między nimi częściach niepodzielnie wszystkie prawa wynikające z tytułu własności i z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu i wszelkich dalszych rozporządzeń jakie w związku z tym dekretem zostaną wydane do działki gruntu oznaczonej nr [...] zawierającej powierzchni [...] arów [...] metrów kwadratowych, uregulowanej w księdze wieczystej pn. "[...] " powiatu [...]. Zgodnie z aktami sprawy, do gruntu ww. nieruchomości prowadzone jest postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu. Wnioskiem z 14 lipca 2017 r. D. M. wniósł o rozpoznanie złożonego wniosku dekretowego poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego do działki nr [...] z obrębu [...]. Prezydent [...] podał, że w toku postępowania podejmował liczne czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji m. in. gromadzona była dokumentacja geodezyjna, urbanistyczna, dokumenty niezbędne do ustalenia stron postępowania, dokumenty dotyczące stanu prawnego nieruchomości, dokumenty dotyczące budynków znajdujących się na ww. gruncie, wydruki z serwisów mapowych dla pracowników Urzędu - [...] historyczna i [...] dzisiaj. Pismem z 18 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do skarżącego o wskazanie jakie budowle trwale związane z gruntem znajdują się na ww. gruncie, w części wchodzącej w skład działki nr [...] z obrębu [...] i o nadesłanie dokumentów, na mocy których zostały one wybudowane oraz o przesłanie kopii dokumentów, z których wynika kto wybudował ww. budynki, z jakich środków i w jakiej dacie. Powyższym pismem, zgodnie z wymogami art. 36 § 1 kpa, skarżący został zawiadomiony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz przewidywanym terminie wydania decyzji. W toku postępowania uzyskano m.in. mapę sytuacyjną zawierającą rozliczenie dawnej działki nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...] " w obecnych działkach ewidencyjnych wraz z tabelarycznym zestawieniem zajętych powierzchni oraz sprawozdanie techniczne wykonania ww. mapy sytuacyjnej. Pismem z 29 września 2020 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji, czy w zbiorze dokumentów dla księgi hipotecznej ww. nieruchomości znajduje się postanowienie (tytuł wykonawczy) Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1948 r. sygn. akt [...], na mocy którego Sąd zezwolił E. C. jako matce i prawnej zastępczyni imieniem małoletniej H. C. na sprzedaż połowy z ww. działki nr [...] , stanowiącej własność tejże małoletniej i ewentualnie o nadesłanie odpisu tego dokumentu. W niniejszej sprawie zostało również zlecone wykonanie badania dawnej księgi hipotecznej "[...]", jak również uzupełniana była dokumentacja geodezyjna dotycząca ww. nieruchomości. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność zgromadzenia ww. dokumentów, jak również ze względu na skomplikowany charakter sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane bardzo dużą ilością spraw o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntów, prowadzonych w Biurze Spraw Dekretowych Urzędu [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań nie pozwalają na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Zgodnie z art. 36 § 1 kpa pismem z 26 kwietnia 2021 r. skarżący został poinformowany o przyczynach uniemożliwiających zakończenie niniejszego postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 kpa oraz o terminie wydania decyzji w sprawie. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały również podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. m. in. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 80/20). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r. sygn. akt ll OSK 1769/17 przyznanie sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy, tak jak w tej sprawie, ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Skarżący uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej podał argumenty, które mogłyby odnosić się do sprawy o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, tymczasem niniejsza sprawa dotyczy przyznania prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu na postawie art. 7 dekretu. Ponadto, ze zgromadzonych akt nie wynika, by w niniejszej sprawie został wydany wyrok z 30 marca 2012 r. na bezczynność organu - o którym mowa w skardze. Przedstawiona w skardze argumentacja mająca uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, jest zatem bezprzedmiotowa. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał poniesionej straty i nie można przyjąć, że doznał straty wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie trzeba wskazać, że co prawda w skardze, sprecyzowanej pismem z 6 kwietnia 2021 r., D. M. domagał się zobowiązania przez Sąd Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 14 lipca 2017 r. o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" działka nr [...] , jednakże z treści pisma z 14 lipca 2017 r. wynika, że D. M. domaga się rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...] z obrębu [...] powołując się na następstwo prawne po dawnym właścicielu przedmiotowego gruntu. Wobec tego Sąd przyjął, że D. M. wniósł skargę na niedziałanie Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego z 23 listopada 1948 r. dotyczącego nieruchomości [...] ozn. nr hip. "[...] ", który w zakresie żądania został sprecyzowany w piśmie z 14 lipca 2017 r. poprzez wskazanie, że dotyczy przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości w zakresie zabudowanego gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...], zapisana w KW nr [...]. Przechodząc do "meritum" sprawy Sąd zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z 8 marca 2021 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania dekretowego dotyczącego nieruchomości przejętej przez Państwo na podstawie dekretu. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – zwanej dalej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadzi postępowanie dekretowe dotyczące nieruchomości [...] przy ul. [...] , ozn. nr hip. "[...] " działka nr [...] , w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] . Podkreślenia wymaga, że pojęcie "przewlekłości" postępowania administracyjnego określa się w orzecznictwie sądowym jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Na gruncie niniejszej sprawy przewlekłość postępowania dekretowego przejawia się w tym, że Prezydent [...] znacznie przekroczył maksymalny termin załatwienia sprawy, a ponadto podejmował czynności procesowe w znacznych odstępach czasu i jak dotychczas nie zakończył sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] , po otrzymaniu 27 grudnia 2007 r. akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości z Dzielnicy [...], prowadził czynności postępowania wyjaśniającego w latach: 2017, 2018, 2020, 2021 (zlecenie z 7 listopada 2017 r., pisma z 18 kwietnia 2018 r., pismo z 29 września 2020 r., pismo z 26 kwietnia 2021 r.). Mimo ponagleń ze strony D. M. (pisma z: 6 września 2017 r., 13 października 2017 r., 2 sierpnia 2018 r., 16 czerwca 2020 r., 6 września 2020 r., 15 września 2020 r., 7 stycznia 2021 r.) organ prowadzi postępowanie wyjaśniające wielokrotnie powtarzając czynności, np. w zakresie gromadzenia informacji z rejestru gruntów, wydruków z elektronicznej księgi wieczystej. Do chwili orzekania przez Sąd organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie dekretowe. Taki sposób procedowania w sprawie Sąd ocenił jako przewlekłość postępowania dekretowego mającą charakter rażący. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. O kwalifikowanym stanie przewlekłości Prezydenta [...] świadczy znaczna ogólna zwłoka organu w załatwieniu sprawy dekretowej (ponad 70 lat) oraz znaczne przerwy pomiędzy datami podejmowania poszczególnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Sąd uznał za zasadne wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 3000 zł i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, o których mowa w art. 149 § 2 ppsa. Dodatkowe sankcje tego rodzaju nakładane są w przypadkach szczególnie rażącej przewlekłości organu. W ocenie Sądu prowadzenie przez Prezydenta [...] niniejszego postępowania dekretowego przez okres ponad 70 lat kwalifikowało się jako szczególnie rażący przykład przewlekłości organu i uzasadniało nałożenie na organ dodatkowych sankcji finansowych, zwłaszcza w aspekcie zgłaszanej przez D. M. (w pismach z: 20 stycznia 2020 r., 20 maja 2020 r., 16 czerwca 2020 r.) potrzeby uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w związku z przebudową budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] . Przy ocenie wymiaru grzywny i sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę także to, że sprawa niniejsza ma skomplikowany charakter. Poza tym Sądowi znana jest z urzędu bardzo duża ilość spraw dekretowych prowadzonych przez Prezydenta [...] . Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu sankcji finansowych. Stan niedziałania organu nie jest zatem wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale powszechnie wiadomo jakie są jego przyczyny. Dlatego też nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego, w terminie czterech miesięcy, liczonym od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na stan prowadzonego w sprawie postępowania (organ jest na etapie ustalania kwestii następstwa prawnego D. M. po A. C. i H. C. jako przeddekretowych właścicielach nieruchomości ozn. nr hip. "[...] " działka nr [...] ). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).