I SO/Wa 12/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. B. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić wniosek. W. B. w piśmie z 18 marca 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi we Wrocławiu grzywny za nieprzekazanie w okresie ustawowym, tj. 30 dni skargi na bezczynność z 5 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia skarżącej kapitału początkowego. Podała, że skarga ta została złożona za pośrednictwem platformy PUE ZUS 5 lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie wniosku z 18 marca 2025 r. W uzasadnieniu podniósł, że 5 lutego 2025 r. W. B. przesłała formularz POG, do którego dołączyła pismo z 5 lutego 2025 r. - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na brak odpowiedzi na pytanie z 17 grudnia 2024 r. Pismem z 18 marca 2025 r. W. B. złożyła do WSA we Wrocławiu wniosek o ukaranie ZUS we Wrocławiu grzywną za nieprzekazanie jej skargi do Sądu w terminie, o czym Zakład uzyskał informację 12 maja 2025 r. - wpływ do Centrali ZUS na skrzynkę ePUAP pisma z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocław o wykonanie zarządzenia WSA we Wrocławiu w sprawie wniosku o wymierzenie grzywny ZUS. ZUS podał, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła swojego wniosku, nie podała jakie ujemne konsekwencje ponosi w związku z opóźnieniem w przekazaniu skargi. W. B. w żaden inny sposób nie kontaktowała się z ZUS Oddział w Rzeszowie w tej sprawie (ta jednostka Zakładu jest właściwa w sprawie o ustalenie emerytury z uwzględnieniem polskich i ukraińskich okresów ubezpieczenia społecznego). 19 maja 2025 r. przekazano do WSA we Wrocławiu skargę W. B. złożoną w formie elektronicznej 5 lutego 2025 r. z wnioskiem o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wraz z aktami sprawy prowadzonymi w formie papierowej i odpowiedzią na skargę. ZUS Oddział w Rzeszowie czynności tej dokonał niezwłocznie po otrzymaniu pisma z Sądu. Odnosząc się do wniosku o nałożenie grzywny organ wskazał, że wniosek dotyczy ukarania ZUS Oddziału we Wrocławiu w sytuacji, gdy sprawa należy wyłącznie do właściwości ZUS Oddziału w Rzeszowie (Oddział we Wrocławiu nie jest rzeczowo umocowany do załatwiania spraw z tego zakresu). W ramach ZUS w skali kraju wyłącznie Oddział w Rzeszowie - Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych jest jedynym oddziałem właściwym do wydania decyzji w sprawach świadczeń emerytalno-rentowych osób zamieszkałych na Ukrainie posiadających polskie okresy ubezpieczenia oraz w odniesieniu do osób posiadających polskie i ukraińskie okresy ubezpieczenia. Zatem wniosek o ukaranie Oddziału ZUS we Wrocławiu nie znajduje podstawy. ZUS wskazał, że w związku z napływem do Polski obywateli Ukrainy z powodu konfliktu zbrojnego na terytorium tego państwa nastąpił potężny wzrost wniosków emerytalno-rentowych składanych przez uchodźców z Ukrainy. Już w 2022 r. wpływ wniosków stanowił ponad 200% ilości wpływających wniosków z okresu sprzed wybuchu wojny w Ukrainie, w 2023 r. - stanowił ponad 320% ilości wpływających wniosków z okresu sprzed wybuchu wojny w Ukrainie i nadal w kolejnych latach utrzymuje się na podobnym bardzo wysokim poziomie. ZUS podał, że - mając na uwadze dobro naszych klientów i troskę o to, aby nie pozostawali bez środków do życia - priorytetowo obsługuje pierwszorazowe wnioski emerytalne-rentowe, wnioski o ponowne ustalenie prawa do świadczeń oraz o podjęcie wypłaty świadczeń. Natomiast w dalszej kolejności realizuje pozostałe zadania. Skarżąca po przyznaniu polskiej emerytury 15 maja 2025 r. pobiera emeryturę polską i ukraińską, pracuje i osiąga przychód przekraczający dopłatę. Stąd też ostatecznie uwzględnienie ukraińskich okresów ubezpieczenia ma wpływ wyłącznie na podwyższenie jej emerytury o dopłatę do minimum jedynie w tych miesiącach, w których nie osiągała przychodu. Jak wskazują okoliczności tej sprawy nieprzekazanie skargi do WSA w terminie 30 dni od dnia jej złożenia nie pozbawiło skarżącej prawa do szybkiego rozpatrzenia sprawy świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych. W. B. nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji związanych z brakiem udzielenia jej w terminie informacji dotyczącej sprawy kapitału początkowego zakończonej decyzją administracyjną zaskarżalną do sądu cywilnego. Podobnie na niezałatwienie tego typu sprawy w terminie przysługuje skarga na milczenie organu rentowego do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zakład podkreślił, że uchybienie terminu do przekazania skargi w trybie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" nie jest nadmierne. ZUS Oddział w Rzeszowie, jak wyżej wskazano, przekazał skargę do WSA we Wrocławiu 19 maja 2025 r. Dochował również czynności oczekiwanej przez W. B., tj. udzielił jej żądanej na wniosek z 17 grudnia 2024 r. informacji. W związku z ogromną ilością spraw, na co wskazano powyżej, prowadzonych w zakresie świadczeń dla obywateli Ukrainy, w większości procedowanych na wnioski składane za pośrednictwem systemów informatycznych ukaranie ZUS Oddziału w Rzeszowie grzywną w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowiłoby z pewnością w odczuciach pracowników Zakładu niesprawiedliwą sankcję. Organ podkreślił, że wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa nie można traktować tylko w kategoriach matematycznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Stan zwłoki organu powinien polegać na takim uchybieniu terminu, które w sposób widoczny oddziałuje na czas oczekiwania na załatwienie sprawy i na ochronę sądową. Skarżąca nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji związanych z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym ww. przepisem terminie. Organ przekazał skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy niezwłocznie po otrzymaniu informacji z Sądu w tej sprawie. Wymierzenie organowi w rozpatrywanym przypadku grzywny byłoby niezasadne i dlatego ZUS wnosi o odstąpienie przez Sąd od jej wymierzenia. Akta sprawy zostały przekazane do WSA we Wrocławiu w formie papierowej pocztą polską przy sprawie skargi do WSA wraz odpowiedzią na skargę 19 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt III SO/Wr 1/25 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że organ ma swoją siedzibę w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie jest zasadny. W pierwszej kolejności trzeba ustalić jaki podmiot ma status prawny organu administracji publicznej jako strony postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 ppsa. Osobą prawną jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z art. 66 ust. 1 ustawy o sus. W ramach stosunków wewnątrzorganizacyjnych wyodrębniono oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które są terenowymi jednostkami organizacyjnymi osoby prawnej, a nie samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej (art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o sus). Zgodnie z art. 68 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o sus do zakresu zadań Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w tym ustalanie uprawnień do świadczeń i ich wypłata, a także realizacja umów i porozumień międzynarodowych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy realizacja zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, to Zakład jako całość jest organem rentowym decydującym w tych sprawach. Według art. 66 ust. 4 ustawy o sus w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, to Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Z tej przyczyny to Zakład wydaje decyzje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony do jej autokontroli (art. 83 ust. 1 i 6 ustawy o sus w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 kpa). Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mają zaś samodzielnych, niezależnych od Zakładu jako osoby prawnej, kompetencji w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ale ich zadania są emanacją zadań Zakładu, a powołanie (wyodrębnienie) ich w strukturze Zakładu ma na celu jedynie funkcjonalną decentralizację obsługi ubezpieczonych (np. art. 36 ust. 9, art. 36c ust. 6, art. 37 ust. 2, 43 ust. 3, art. 44 ust. 1, art. 83 ust. 5 ustawy o sus). Z materialnoprawnego punktu widzenia organem jest więc Zakład, działający jednak poprzez swoje oddziały, którym - z proceduralnego punktu widzenia - przysługuje zdolność sądowa i procesowa (art. 25 § 1 i art. 26 § 1 ppsa). Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z woli ustawodawcy są zatem stroną postępowania sądowego tylko w znaczeniu funkcjonalnym i techniczno-procesowym. Prawa i zobowiązania, o których rozstrzyga się w tym postępowaniu, nie dotyczą oddziałów lecz Zakładu, a oddziały działają jedynie w granicach przyznanych im przez Prezesa Zakładu kompetencji (art. 73 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o sus). Ich samodzielność ma tylko procesowy charakter. Wyraża się ona między innymi w wynikającej z upoważnienia Prezesa Zakładu kompetencji do ustanowienia pełnomocnika procesowego. W sensie materialnoprawnym pełnomocnicy ci działają jednak na rzecz Zakładu, który wydał zaskarżoną decyzję i jest stroną stosunku prawnego, na tle którego toczy się spór rozpoznawany w postępowaniu cywilnym. Trzeba też pamiętać, że pracownicy wykonujący pracę w oddziałach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są pracownikami Zakładu, a nie jego jednostek terenowych. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy o sus do zakresu działania Prezesa Zakładu należy spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 marca 2025 r. sygn. akt III UZ 20/24; postanowienie Sądu Najwyższego z 24 września 2024 r. sygn. akt II UZ 13/24). Wobec powyższego dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, czy W. B. domaga się ukarania grzywną w trybie art. 55 § 1 ppsa ZUS Oddziału we Wrocławiu, a nie ZUS Oddziału w Rzeszowie bowiem to w jaki sposób zorganizowana jest od wewnątrz działalność Zakładu jest nieistotne z punktu widzenia osoby domagającej się realizacji jej praw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał wniosek za niezasadny. Stosownie do art. 54 § 1, 1a i 2 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei według art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z akt niniejszej sprawy wynika, że W. B. skargę na bezczynność Zakładu wniosła 5 lutego 2025 r. poprzez platformę usług elektronicznych (PUE) za pośrednictwem ZUS do WSA we Wrocławiu, jako załącznik do pisma ogólnego (POG) z 5 lutego 2025 r. Od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Termin ten upłynął 7 marca 2025 r. Tymczasem skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do WSA we Wrocławiu 19 maja 2025 r. Rację ma W. B., że przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, co wynika z art. 54 § 2 ppsa. Nie budzi wątpliwości, że w tym terminie ZUS nie wykonał wskazanego wyżej obowiązku. Jednak - zdaniem Sądu – nieco ponad dwumiesięczne uchybienie terminu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 ppsa nie świadczy o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu instytucji wymierzenia grzywny, w trybie art. 55 § 1 ppsa, nie można traktować tylko w kategoriach matematycznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Stan zwłoki organu musi bowiem polegać na takim uchybieniu terminu, które w sposób widoczny oddziałuje na czas oczekiwania strony na ochronę sądową i z tego powodu strona ponosi wymierne szkody. Sąd uznał, że taki przypadek nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiło wyjątkowo nadmierne przekroczenie przez ZUS terminu realizacji obowiązku z art. 54 § 2 ppsa. Poza tym W. B. nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji związanych z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Na ocenę zasadności niniejszego wniosku miało wpływ także to, że: 1) skarżąca we wniosku nie podała w jakim wymiarze grzywna winna być nałożona i nie uzasadniła jaką konkretnie szkodę poniosła w związku z nieprzekazaniem w terminie ustawowym jej skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, 2) ZUS udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pismo z 17 grudnia 2024 r. w piśmie z 16 maja 2025 r., którego to pisma skarżącej dotyczyła nieprzekazana w terminie skarga na bezczynność, 3) wniosek o wymierzenie grzywny z 18 marca 2025 r. odniósł pożądany przez skarżącą skutek bowiem ZUS wykonał obowiązek z art. 54 § 2 ppsa przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, 4) ZUS - z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie - obciążony jest rozpatrywaniem dużej ilości wniosków emerytalno-rentowych składanych przez obywateli Ukrainy, co wynika z odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ppsa postanowił, jak w sentencji.