II SA 1032/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Anna Robotowska Sędziowie : s. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) s. WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2004 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2001r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu L., gmina L. w zakresie działki [...] należącej do B.G.; 2. uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. W 1979 r. w gminie L. przeprowadzono scalanie, w jego toku oznaczono granice działek, dokonano pomiarów i założono ewidencję gruntów oraz dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych. W wyniku tych prac granice działki zostały utrwalone na gruncie a B.G. została wpisana do rejestru gruntów jako właścicielka działki nr [...] o powierzchni [...] ha i taką powierzchnię działki wpisano do księgi wieczystej KW[...]. W 2000r. w gminie L. przeprowadzono modernizację istniejącej ewidencji gruntów. Wykonawca prac wznawiał granice działek na gruncie i określał stan władania. W toku tych prac B.G. zakwestionowała wyznaczoną przez geodetę jedną granicę swojej działki nr [...], złożyła zastrzeżenie na protokole dokonania czynności na gruncie i odmówiła podpisania go. Adnotacja o tym znajduje się na protokole. Mimo zastrzeżenia, sporządzony został projekt modernizacji ewidencji gruntów zgodnie z danymi protokołu. Zgodnie z tym projektem działka nr [...] miała tylko [...] ha. Zastrzeżenia do wyłożonego projektu modernizacji złożyła m.in. B.G., która zakwestionowała zmniejszenie powierzchni jej działki. Decyzją z dnia [...] listopada 2001r. Starosta Powiatowy w M. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu L., gmina L.. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 20 i 22 ust 1 ustawy z 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 100 z 2000r. poz. 1086 z późn. zmianami/ oraz § 42 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. /Dz.U. nr 38 z 2001r. poz. 454/. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonawca prac modernizacyjnych wznowił na gruncie granice zgodnie ze stanem prawnym tylko dla tych działek, które podczas scalania gruntów były wyznaczone z osnowy nie spełniającej wymagań dokładnościowych stawianych przez obowiązującą dzisiaj instrukcję a obliczenia powierzchni zostały wykonane z dokładnością do 0,0001 ha. Zastrzeżenia B.G. uznał za nieuzasadnione, bowiem powierzchnie działek obliczono w oparciu o dokumentację scaleniową a różnice powierzchni wynikają z zastosowania nowej dokładniejszej metody obliczeń. Od decyzji tej odwołała się B.G.. W odwołaniu podniosła, że w toku prac pomiarowych na gruncie geodeta poinformował, że granica jej działki od strony drogi zostanie przesunięta o [...] m na jej niekorzyść, gdyż droga ma być poszerzona. To właśnie spowodowało odmowę podpisania przez nią protokołu i następnie zmniejszenie powierzchni działki. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. Wojewoda [...] rozpatrując m.in. odwołanie B. G. od decyzji zatwierdzającej operat opisowo kartograficzny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości B.G.. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 §1 p.2 KPA. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zastrzeżenia B.G. są nieuzasadnione, gdyż powierzchnie gruntów wyliczone były w oparciu o dokumentację scaleniową i spowodowane są nowymi dokładniejszymi metodami pomiarów, a różnice powierzchni działki nie wynikają ze zmiany granic. Na decyzję tę B.G. wniosła skargę do NSA. Podniosła w niej ponownie okoliczność, że granica jej działki od strony drogi została wytyczona na nowo, w nowym miejscu i to spowodowało zmniejszenie powierzchni jej działki nr [...]. Podniosła również, że na tę nową granicę już od chwili sporządzania protokołu władania na gruncie nie wyrażała zgody i nie wyraża jej nadal. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wywodził jak uprzednio, że granica działki nie została zmieniona, tylko metoda pomiarów jest inna, dokładniejsza. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Wojewody [...], którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpatrując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa. Zgodnie z art. 22 ust.1 p.3 ustawy z 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne zmiany w ewidencji gruntów mogą być dokonywane tylko na podstawie dokumentów. W sprawie niniejszej takim dokumentem jest operat opisowo-kartograficzny kwestionowany przez skarżącą. Zgodnie z § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej: 1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2/ w celu podziału nieruchomości, 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4/ w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, 5/ na potrzeby postępowania sądowego i administracyjnego, 6/ przy zakładaniu ewidencji gruntów. W sprawie niniejszej przebieg granic działki 181 został ustalony w toku postępowania scaleniowego. Zgodnie z § 45 cytowanego rozporządzenia aktualizacja danych w operacie ewidencyjnym następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych. Zgodnie z § 45 ust.2 w związku z § 35 tegoż rozporządzenia źródłami danych są przede wszystkim materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W sprawie niniejszej, co do przebiegu granic, dane takie istniały i były wprowadzone do zasobu geodezyjnego w oparciu o dokumentację scaleniową i brak było podstaw do dokonywania ich zmiany. W razie wątpliwości co do przebiegu granic, ustalenia w tej kwestii następują w trybie rozgraniczenia nieruchomości, które to postępowanie, prowadzone na podstawie art. 29-39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ma na celu ustalenie przebiegu granic, określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalanie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Modernizacja ewidencji gruntów prowadzona na podstawie art. 20 i 22 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne celowi temu nie służy. W szczególności modernizacja ewidencji nie upoważnia do jednostronnego dokonywania przez organ zmiany granic nieruchomości, prowadzącego do zmiany jej powierzchni, stanowi to bowiem niedopuszczalną ingerencję organu w sprawy związane z prawem własności. Z własnością działki w sposób nierozerwalny związane są jej granice i powierzchnia. W sprawie niniejszej skarżąca od początku twierdziła, że zmieniona została jedna z granic należącej do niej nieruchomości i ten właśnie fakt spowodował kwestionowaną przez nią zmianę powierzchni. Jej twierdzenia są wiarygodne, gdyż świadczy o tym zastrzeżenie umieszczone na protokole władania, zastrzeżenia do wyłożonego projektu operatu oraz treść odwołania i znacząca zmiana powierzchni nieruchomości. Do tych zastrzeżeń organy I i II instancji w ogóle się nie ustosunkowały i przyjęły w zaskarżonych decyzjach, że punkty graniczne nie zostały zmienione. Stanowisko to nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Choć przebieg granicy oznaczony w wyniku modernizacji ewidencji jest sporny, jednak wydając decyzję zatwierdzającą operat, organ fakt ten pominął z naruszeniem art. 77 § 1, 80 i 81 KPA. Uzasadnienie decyzji nie uwzględniającej zastrzeżeń skarżącej i ograniczające się do stwierdzenia, że "są one nieuzasadnione" nie spełnia wymogów z art.107 § 3 KPA, pomija bowiem istotę problemu tj. wyjaśnienie czy rzeczywiście doszło do zmiany przebiegu granicy nieruchomości. Zastrzeżenia skarżącej są konkretne i poważne. Jeśli nie są zasadne, to organ we właściwym trybie powinien to ustalić, nie wystarczy natomiast samo stwierdzenie, że granice nie zostały zmienione, skoro fakty wskazują stan odmienny a powierzchnia nieruchomości ulega znacznemu zmniejszeniu. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje musiały zostać uchylone bowiem postępowanie poprzedzające ich wydanie prowadzone było z naruszeniem przepisów KPA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.