II SA 1095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędzia WSA Maria Jagielska/spr./, as.WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Aleksandra Borowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 36 i 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ), nakazał H. K. zamieszkałemu w R. usunięcie w trybie natychmiastowym postawionej bez zezwolenia reklamy umieszczonej w pasie drogi krajowej nr [...] w R., na chodniku przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] i obciążył go karą pieniężną w wysokości 4.110,76 zł za okres od 11 maja 2002r. do311ipca 2002r. W uzasadnieniu podał, że ustawienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia stwierdził patrol organu w czasie kontrolnego objazdu w dniu 11 maja 2002r. zaś skierowany do właściciela reklamy nakaz usunięcia nie został wykonany. H. K. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy poinformował organ, iż wydana decyzja nie uwzględniła faktu dokonanego przez odwołującego się przesunięcia reklamy na teren posesji sąsiadującej z chodnikiem, czego pracownicy dokonujący objazdu nie zauważyli. Tym samym skarżący uznał decyzję za bezzasadną i krzywdzącą. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydaną dnia [...] września 2002r. decyzją Nr [...] utrzymał poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu powtórzył argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji oraz dodał, że dokonany ponowny objazd dróg dnia 30 lipca 2002r. jednoznacznie stwierdził, iż tablica reklamowa nie została przesunięta poza obręb pasa drogowego, a została usunięta dopiero po otrzymaniu przez skarżącego decyzji obciążającej karą. Nie zgadzając się z decyzją, H. K. zaskarżył ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego tytułując skargę jako zażalenie. Powtórzył, iż reklama została przesunięta poza obręb pasa drogowego na teren sąsiadujący z pasem, należący do podmiotu, z którym skarżący zawarł dnia [...] maja 2002r. umowę najmu. Zarzucił pracownikom organu nieuwagę, co doprowadziło do niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, Generalny dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując zgodność z prawem działalności administracji publicznej. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym właśnie kątem, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący został obciążony karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami) oraz § 11 ust. 1 oraz § 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ). Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia określiło, wydane na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenie cytowane wyżej, które w § 11 ust. 1 nakazuje zarządcy drogi pobrać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kara ta wynosi dziesięciokrotność opłaty naliczanej na podstawie § 8 ust. 1 i 2 podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Dodatkowo, w § 10b ust. 1 rozporządzenia Rada Ministrów postanowiła, że stawki opłat m.in. za umieszczanie w pasie drogowym reklam podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego dnia miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeśli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wspomnianego wskaźnika, stawki opłat nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika ( § 10b ust. 2 ). Zdaniem Sądu, uprawnienie Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych obejmowało jedynie prawo do określenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach. Należy więc stwierdzić, że Rada Ministrów nie miała zatem prawa do "ustanawiania" innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty, a tak się właśnie stało, ponieważ w istocie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka przyjęta przez Radę Ministrów, a w pozostałej części stawka określona przez Prezesa GUS. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 92 ustawy zasadniczej, rozporządzenia SA wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Nadto, co najważniejsze, organ uprawniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Należy również stwierdzić, że przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy upoważnienie do wydania rozporządzenia, określając wyraźnie jego zakres, nie przewidziało żadnych instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał taka możliwość, to albo sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo, wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielania upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, powinien był wyraźnie i jednoznacznie wskazać na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Tego jednak ustawodawca nie uczynił. Zdaniem Sądu, nie można twierdzić, że w świetle obowiązującego systemu prawnego nie jest dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Musi jednak ono się dokonywać na podstawie wyraźnie przewidzianej ustawą tj. albo w konkretnym przepisie ustawy, albo na podstawie upoważnienia ustawowego do dokonania takiej waloryzacji. Podkreślić należy też, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996r., III ARN 23/96( OSNAP 1997, Nr 4, poz. 46) stwierdzając m.in. że "...zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygniecie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli..., określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty...". W świetle wskazanych zasad konstytucyjnych o orzecznictwa oraz systemowej wykładni prawa w zakresie tworzenia aktów normatywnych, zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Rady Ministrów zostały przekroczone. Omawianej regulacji prawnej zawartej w § 10b ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ), która została wprowadzona w życie już w czasie obowiązywania konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997r. postawić zarzut niezgodności zarówno z art. 2 i 92 Konstytucji, jak i z art. 40 ust. 7 powoływanej ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, odmówił w omawianej sprawie, zastosowania przepisu § 10b rozporządzenia Rady ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem § 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych został wydany niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, bo z przekroczeniem granic tego upoważnienia, to w ocenie Sądu nie może on stanowić prawidłowej podstawy prawnej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Powstaje jednakże pytanie, czy okoliczność podjęcia przez organ decyzji administracyjnej na podstawie przepisu wydanego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego powoduje konieczność uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozstrzygając to zagadnienie, należy wskazać przezde wszystkim, ze stwierdzenie przez trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności lub nielegalności danego przepisu prawnego, oznacza iż przepis ten, w zakresie spraw załatwionych na jego podstawie, nie może być uznany za właściwą podstawę prawną decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - orzeczenie trybunału Konstytucyjnego ( o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych, sprawach ) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawna decyzji ostatecznej jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Wskazać należy, że na podstawie art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 ) wprowadzono do kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy trybunał konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie, którego została wydana decyzja administracyjna oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie, nie występuje przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a Kpa., gdyż Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się czy § 10b ust. 1 cyt. rozporządzenia był zgodny czy nie z Konstytucją czy ustawą o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że stwierdzenie na tle rozpoznawanej sprawy, iż sąd posiada uprawnienia do samodzielnej kontroli legalności podstawowych aktów prawnych i dlatego też stwierdzając z wyżej wymienionych powodów niekonstytucyjność § 10b ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, ma podstawę do uchylenia decyzji na podstawie powołanego przepisu. Ewentualne przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji byłoby skutkiem dalej idącym, niż przewidział to ustawodawca dla spraw, w których wypowiadał się najwyższy, jak stanowi Konstytucja, organ powołany do kontroli aktów prawotwórczych -tj. Trybunał Konstytucyjny. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.