II SA 1111/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg A.F. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2003r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i z dnia [...] października 2003r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla punkt 2 decyzji z dnia [...] października 2003r. ; 2. w pozostałej części oddala skargę na decyzję z dnia [...] października 2003r. ; 3. umarza postępowanie ze skargi na decyzję z dnia [...] marca 2003r.; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.F. kwotę [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 6 II SA1111/03 Uzasadnienie Dnia [...] grudnia 2002r. samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...] jadący drogą krajową nr [...] został poddany kontroli przez inspektora transportu drogowego. W sporządzonym w tej dacie protokole kontroli stwierdzono, że samochód jest własnością J.L., ładunek stanowią rzeczy, pojazdem kieruje M.K., zaś w rubryce nazwa przedsiębiorstwa wpisano "F." A.F. mieszczące się w L. przy ul.L. [...]. W protokole zaznaczono też, że pojazd porusza się bez ważnego dowodu rejestracyjnego i bez karty drogowej, nie posiada zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne ani karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A.F. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 92 ust.1 p.6 i 92 ust.1 p.1 a także art. 87 ust. 1 i 33 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ i wyjaśnił, że chodzi o nie posiadanie w pojeździe dowodu uiszczenia opłat za wykonywanie przewozu na potrzeby własne – kara [...] zł i wykonywanie przewozu bez wymaganego zaświadczenia – kara [...] zł. Decyzja ta została wręczona prowadzącemu kontrolowany pojazd M.K., który doręczył ją A.F.. A.F. odwołał się od decyzji i wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podnosił, że zarówno on jak i J.L. są rolnikami i wobec tego nie dotyczy ich wymóg uzyskania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie transportu drogowego, gdyż nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 z 1999r. poz. 1178/. Wyjaśnił, że nie może ponosić kary za to, że jego palety jechały samochodem rolnika przewożącego je dla potrzeb własnych. Decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 2 KPA oraz art.33 ust.1, art.42 ust.1, art. 87 ust.1 i 2, art. 92 ust.1 i 6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/ oraz lp.1 ust.3 i lp.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 z 2002r. poz. 999/. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że chodziło o należący do skarżącego pojazd marki [...], który poruszał się po drodze krajowej nr [...] bez uiszczenia opłat i posiadania zaświadczenia. Wskazał, że protokół kontroli posiada braki bowiem nie ma w nim informacji jakie było DMC pojazdu, dopuszczalna ładowność oraz co było przewożone i w jakiej ilości. Wskazał, że przy nieprecyzyjnym protokole decyzja została wydana przedwcześnie bowiem nie można było poczynić ustaleń niezbędnych do zakwalifikowania przewozu. Nakazał też ustalenie czy strona prowadzi nadal działalność gospodarczą w tym transportową. Na decyzję tę A.F. wniósł skargę do NSA /sprawa nr 6 II SA 1111/03/. W skardze podniósł, że nie jest stroną postępowania bowiem pojazd nie był jego własnością a przejazd i przewóz nie był wykonywany przez niego. W odpowiedzi na tę skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie i wskazał, że należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w znacznym zakresie, co uzasadniało uchylenie decyzji oraz wskazał, że kary powiązane są nie z własnością pojazdu tylko z wykonywaniem przewozu i popełnionymi przy tym naruszeniami prawa. Dla stwierdzenia wykonywania przewozu wystarczy wykazanie, że pojazd był w prawnej dyspozycji przedsiębiorcy. Ta prawna dyspozycja może wynikać z prawa rzeczowego lub obligacyjnego. Wobec tego zarzut skarżącego iż nie powinien on być adresatem decyzji jest nietrafny w szczególności wobec faktu, że nie kwestionował tej okoliczności w odwołaniu od decyzji I instancji. Wniesiona do NSA skarga czekała na rozpoznanie, zaś postępowanie administracyjne po uchyleniu decyzji I instancji toczyło się ponownie przed organem I instancji. Organ ten ustalił, że: 1/ A.F. w dacie kontroli prowadził działalność gospodarczą produkcję opakowań drewnianych, handel artykułami przemysłowymi i transport międzynarodowy, handel artykułami przemysłowymi, 2/ był właścicielem kilkunastu samochodów jednak nigdy nie był właścicielem samochodu zatrzymanego do kontroli, 3/ kierowca K., który prowadził kontrolowany samochód od ponad [...] miesięcy nie był pracownikiem A.F., 4/ kierowca K. wyjechał za granicę i przesłuchanie go nie jest możliwe, 5/ właścicielem samochodu w dacie kontroli nie był już wymieniony w protokole J.L. tylko A.M., który kupił go [...] dni przed kontrolą i wstawił do warsztatu samochodowego J.F. do remontu, 6/ J.F. nie jest krewnym A.F., 7/ A.M. nic nie wie o używaniu jego samochodu w czasie, gdy stał on w warsztacie, 8/ J.L. nie przewoził żadnych palet, 9/ Al.F. zaprzecza jakoby przewożone palety były jego własnością. Po takich ustaleniach [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] ponownie nałożył na A.F. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania wymaganego zaświadczenia. Jako podstawę prawną decyzji podał art.104 KPA oraz 33 ust.1, art. 87 ust. 2, art.89, art. 92 ust.1 p.12 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 z 2002r. poz. 999/, § 5 ust.1 i § 7 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli a także wzorów /Dz.U. nr 120 z 2002r. poz. 1025/ . W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że masa całkowita pojazdu wynosiła [...] kg, pojazd załadowany był paletami, zaś A.F. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą F. z oddziałem F. w G.. Kierujący pojazdem K. doręczył decyzję o ukaraniu A.F. a tenże odwołał się od decyzji o karze a w odwołaniu przyznał się do własności palet. Zdaniem organu świadczy to o tym iż zleceniodawcą przewozu był A.F. a przewóz ten był przewozem na potrzeby własne, który jednakże był prowadzony z naruszeniem art. 4 p.4 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie był wykonywany przez pracownika firmy F. ani nie była udokumentowana prawna dyspozycja pojazdu. Ponieważ brak było karty opłaty drogowej i brak zaświadczenia o przewozie na potrzeby własne wymierzenie kar jest uzasadnione. Od decyzji tej odwołał się A.F.. Podniósł, że nie powinien być stroną postępowania, stan sprawy nie został należycie wyjaśniony a decyzja opiera się na luźnych domysłach. Podnosił, że nie ma żadnego związku ze sprawą a złożenie przez niego odwołania od decyzji o ukaraniu go karą pieniężną nie może przemawiać przeciwko niemu. Podnosił, że nie ustalono skąd kierowca K. miał w swoim posiadaniu pojazd oraz na czyje zlecenie wykonywał przewóz. Podnosił, że sam prowadzi transport drogowy i na podstawie art.103 ustawy o transporcie drogowym może ją wykonywać przez okres [...] lat, licząc od [...] stycznia 2002r. na podstawie posiadanej dotychczas licencji. Podkreślił, że nie prowadzi żadnego przewozu na potrzeby własne lecz wyłącznie na zlecenie osób trzecich nie był właścicielem ani użytkownikiem zatrzymanego samochodu a wobec tego nie miał obowiązku uiszczać opłat za inne osoby zaś podstawa prawna decyzji podana jest z błędem. Decyzją z dnia [...] października 2003r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego w punkcie 1/ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania zaświadczenia i umorzył postępowanie w tym zakresie, w punkcie 2/ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych i nałożył za to karę w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 ust.2 KPA oraz art.42 ust.1, art. 87 ust.1, art. 92 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.4.1. załącznika do tej ustawy. Powołał również art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 z 2003r. poz. 1452/ i § 2 ust.2 oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowany pojazd służył odwołującemu się do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art.4 p.1 i 3 ustawy o transporcie drogowym, a należący do odwołującego się pojazd poruszał się po drodze krajowej nr [...]. Wskazał także, że wobec nie spełnienia warunków wymaganych przez art.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym do zakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne, wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne. Podniósł również, że art. 33 ust.2 p.3 cytowanej ustawy stanowi, że obowiązek uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne nie dotyczy przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. Wskazał również, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty drogowe a nieuiszczenie opłaty skutkuje karą w nowej wysokości [...] zł wprowadzonej ustawą z 23 lipca 2003r. Na decyzję tę A.F. wniósł skargę do NSA /sprawa nr 6 II SA 4136/03/. W skardze podniósł, że nie jest stroną postępowania bowiem pojazd nie był jego własnością a przejazd i przewóz nie był wykonywany przez niego, zarzucał niekonsekwencję, błędy i sprzeczności w ustaleniach faktycznych. Podnosił , że fakt iż zaskarżył skierowaną do niego decyzję I instancji nie świadczy o tym iż wykonywał transport drogowy, tylko o tym, że podjął słuszną obronę przed krzywdzącą go decyzją. Wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że przewożone palety należały do skarżącego o czym świadczy jego pierwsze odwołanie a więc przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącego a pojazd był w jego prawnej dyspozycji. Skoro przewóz był wykonywany przez skarżącego, to powinien on uiścić opłatę, a skoro jej nie uiścił, to wymierzenie kary było uzasadnione. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skarg na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w W., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawę ze skargi na pierwszą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2003r. uchylającą decyzję I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz sprawę ze skargi na drugą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003r., uchylającą decyzję I instancji i orzekającą merytorycznie o obu wymierzonych karach. Sąd uznał, że badając drugą skargę skontroluje wszystkie poprzedzające ją etapy postępowania i wszystkie decyzje podjęte w sprawie, w tym decyzję w toku postępowania z dnia [...] marca 2003r. Ponieważ orzeczenie co do skargi na decyzję końcową z dnia [...] października 2003r. rozstrzyga o całości sprawy, "konsumuje" tym samym skargę na decyzję o charakterze procesowym z dnia [...] marca 2003r., podjętą w toku postępowania. Rozstrzyganie o tej skardze w sytuacji, gdy zapadła już decyzja ostateczna, Sąd uznał za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 p.3 p.p.s.a. postępowanie co do tej skargi umorzył. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem decyzję z dnia [...] października 2003r. Sąd stwierdził naruszenia prawa w punkcie 2 decyzji, skarga jest więc częściowo uzasadniona. Punkt pierwszy zaskarżonej decyzji, uchylający decyzję I instancji i umarzający postępowanie co do kary za brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, jest zgodny z prawem. Jak to poprawnie uzasadnił organ, kontrolowany przewóz nie spełniał ustawowych warunków przewozu na potrzeby własne z art. 4 p.4 ustawy o transporcie drogowym, żądanie więc stosownego zaświadczenia i karanie za jego brak było nieuzasadnione. Prawidłowo więc organ uchylił decyzję o karze w tym zakresie i umorzył postępowanie w tej części. Ponieważ jednak skarga obejmuje całą decyzję, a więc również jej zgodny z prawem punkt 1, Sąd w tej części oddalił skargę. Pozostało rozstrzygnięcie o punkcie drugim zaskarżonej decyzji, nakładającym na skarżącego karę za brak uiszczenia opłaty drogowej. W tym właśnie punkcie decyzja narusza prawo. Ustawa o transporcie drogowym w licznych przepisach posługuje się pojęciem "przedsiębiorcy", sama go jednak dla swoich potrzeb nie definiuje. Dla określenia "przedsiębiorcy" należy więc posłużyć się ustawą z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 z 1999r. poz.1178 z późn. zmianami/. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą tj. zarobkową działalność wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz polegającą na rozpoznawaniu i eksploatacji zasobów naturalnych wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. W rozumieniu tej ustawy A.F. niewątpliwie był przedsiębiorcą, bowiem prowadził wielorodzajową działalność gospodarczą na własny rachunek w tym produkcję artykułów przemysłowych i transport międzynarodowy. Art. 42 ustawy o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych. Aby więc karać za nieuiszczenie opłaty drogowej należy wykazać, że obciążony karą podmiot był tym przedsiębiorcą, który wykonywał transport drogowy i na którym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty drogowej. Ta właśnie okoliczność w sprawie niniejszej nie została wykazana. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że A.F. był przedsiębiorcą, ale zatrzymany pojazd z całą pewnością nie był jego a ustalenia organu w tej kwestii, przyjęte za podstawę decyzji są błędne. Z żadnego też dowodu nie wynika, że pojazd był na jakiejkolwiek podstawie prawnej w prawnej dyspozycji skarżącego. Przeciwnie zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że pojazd, bez dowodu rejestracyjnego a więc najprawdopodobniej bezprawnie i bez wiedzy właściciela był wykorzystany do przewiezienia ładunku. Nie wiadomo jednak przez kogo i na jakiej podstawie był wykorzystywany pojazd i do kogo należał ładunek. Samo tylko wyjaśnienie kierowcy złożone w czasie kontroli, przerzucające odpowiedzialność na skarżącego stanowi zbyt słaby dowód na to, iż to właśnie A.F. był przedsiębiorcą, który wykonywał transport drogowy obciążony opłatą drogową, skoro samochód nie był jego własnością i nie wykazano, że był w jego prawnej dyspozycji, zaś kierowca nie był jego pracownikiem, a właściciela ładunku nie ustalono w sposób niewątpliwy. Fakt wniesienia odwołania od decyzji o ukaraniu nie wskazuje w żadnym razie, iż to A.F. był tym przedsiębiorcą, który wykonywał transport drogowy, bowiem każdy rozsądnie myślący podjąłby obronę przed karą, którą uważałby za nieuzasadnioną. Skoro decyzja o ukaraniu dotyczyła A. F., to tylko on mógł ją skutecznie zaskarżyć i nie wskazuje to wcale, na przyznanie się do odpowiedzialności. Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala na wysnucie wniosków będących podstawą rozstrzygnięcia o ukaraniu skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie dowodowe prowadzono z naruszeniem art. 77 § 1 KPA, bowiem materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący a organ z naruszeniem art. 80 KPA uznał, że okoliczność wykonywania transportu drogowego przez skarżącego została udowodniona, mimo że nie poczyniono w tym kierunku wystarczających ustaleń. Sąd uznał więc, że punkt 2 decyzji II instancji nakładający na skarżącego karę za nieuiszczenie opłaty drogowej wydany został bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela tj. z naruszeniem art. 7 KPA, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzono z naruszeniem art. 107 § 3 KPA, bowiem nie wynika z niego dlaczego to właśnie skarżącemu przypisano wykonywanie transportu drogowego zatrzymanym pojazdem . Zważywszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 206 p.p.s.a.