II SA 1143/03

Dnia 7 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 roku sprawy ze skargi Radia W. SA w O. na zji z dnia [...] lutego 2003 roku nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w części dotyczącej wniosku spółki "Radio W." SA w O. 2. uchyla uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...] i z dnia [...] grudnia 2002 roku Nr [...] 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Radia W. SA w O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 6 II SA 1143/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2002 roku Nr [...] Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji po rozpatrzeniu wniosków: - Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku spółki "Radio W." S. A. z siedzibą w O., - Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku T. Z. o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radowego, złożonych w związku z pkt I.19 Ogłoszenia z dnia [...] grudnia 2001 roku Przewodniczącego KRRiT oraz w wykonaniu uchwał Nr [...][...] z dnia [...] lipca 2002 roku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji postanowił: odmówić w / w podmiotom udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Rozpatrując wniosek spółki "Radio W." S.A. z siedzibą w O. KRRiT stwierdziła, że: 1. wnioskodawca nadesłał kompletną dokumentację dotyczącą udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji w G. z zamiarem nadawania wspólnego programu ze stacji w M. i G.; 2. wnioskodawca w toku postępowania koncesyjnego oświadczył, że gotów jest do rozpowszechniania samodzielnego programu o zasięgu lokalnym ze stacji w G.. Ponadto zamierzał dokonać zmiany charakteru programu z uniwersalnego na wyspecjalizowany, co świadczy o braku sprecyzowanej koncepcji programowej. Ponadto zaproponowany program niemal w połowie /[...]%/ byłby powtórzeniem programów rozpowszechnianych przez wnioskodawcę na podstawie innych posiadanych koncesji; 3. zawarta we wniosku dokumentacja dotycząca kondycji finansowej firmy nie wskazuje na generowanie przez spółkę środków niezbędnych w stopniu adekwatnym do potrzeb wynikających z planu inwestycyjnego. Wobec powyższego KRRiT postanowiła odmówić udzielenia koncesji. Po rozpatrzeni wniosku z dnia [...] października 2002 roku spółki "Radio W." o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w wykonaniu uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku Nr [...] na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji postanowił utrzymać w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2002 roku Przewodniczącego KRRiT w części dotyczącej wniosku ‘Radio W. S.A. z siedzibą w O.. W uzasadnieniu decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów regulujących tryb postępowania w sprawach o udzielenie koncesji nie jest dopuszczalna zmiana charakteru programu określonego pierwotnie jako uniwersalnego na wyspecjalizowany muzyczno-informacyjno-rozrywkowy. Z tej przyczyny organ koncesyjny nie mógł też uwzględnić nadesłanych uzupełnień w zakresie studium ekonomiczni-finansowego. Nadto zdaniem organu nie ma on uprawnień "proponowania" wnioskodawcy zawartości programu. Z nadesłanej dokumentacji nie wynika, że będzie rozpowszechniany samodzielny program. Skargę na decyzje Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2002 roku i [...] lutego 2003 roku wraz z poprzedzającymi je uchwałami Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyła spółka "Radio W. S.A. z siedzibą w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je uchwał w całości, zarzucając im: 1. naruszenie prawa materialnego a mianowicie: a) art. 2,7,20, 22 Konstytucji RP polegające na podejmowaniu decyzji przez KRRiT w ramach tzw. uznania administracyjnego nie na podstawie prawnej zawartej w przepisach administracyjnego prawa materialnego, lecz całkowicie swobodnie. Ograniczenie swobody ma szczególne znaczenie przy wydawaniu decyzji dotyczących działalności gospodarczej. Obowiązkiem organu jest działanie w ramach prawa i prowadzenia w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. b) art.6, 13 ust.1, art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji przez dowolne przyjęcie, wbrew przepisom ustawy, że wnioskodawca zmienił charakter programu. Złożony wniosek wyraźnie wskazuje na uniwersalny charakter programu. Potwierdzeniem tego są składane pisma, które jednoznacznie przemawiają za uznaniem , iż skarżący wyraźnie i jednoznacznie określił podstawowe założenia programu, o koncesję, o nadawanie której wystąpił. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik a mianowicie a) art. 6, 7, 9, 11 77, 107 § 1 i 3 kpa przez błędne przyjęcie, że złożone wyjaśnienie było zmianą wniosku a nie jego sprecyzowaniem, nienależyte wyjaśnienie sprawy, co jest obowiązkiem organu administracyjnego, brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji b) § 9 ust. 2 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 roku w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych przez błędne przyjęcie, że złożony wniosek nie odpowiadał przepisom rozporządzenia, podczas gdy zdaniem skarżącego był kompletny i jednoznaczny. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz. 1269/, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270/, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1271/. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1985 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. W świetle art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnymi i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2002 roku w części dotyczącej wniosku spółki "Radio W." S.A. z siedzibą w O. zostały wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że Przewodniczący KRRiT działając jako organ właściwy w sprawach koncesji jest związany w toku postępowania koncesyjnego rygorami procedury administracyjnej, określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej /art. 7 kpa/, a więc podejmować wszelkie, niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym obowiązany jest wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy /art. 77 §1 i 80 kpa/. Ma wreszcie uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów /dowodów/, na których oparto rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wyczerpujące przedstawienie motywów decyzji, którymi kierował się organ, ma szczególną wagę w sytuacjach, gdy o reglamentowane dobro ubiega się kilka podmiotów a zwłaszcza, jeżeli żadnemu z ubiegających się o koncesje podmiotów nie udziela się tej koncesji. Sądowa kontrola decyzji odmawiającej udzielenia koncesji sprowadza się do oceny prawidłowości oceny procesu koncesyjnego i wniosków dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę. W sprawie niniejszej powyższe wymagania nie były przestrzegane. Z akt sprawy wynika, że podstawę do składania wniosków o uzyskanie koncesji na rozpowszechnienie programu radiowego za pomocą stacji nadawczej zlokalizowanej w G. stanowiło ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2001 roku. Istotnie skarżący, składając w dniu [...] stycznia 2002 roku wniosek o koncesję dla Radia "W. M./G., w liście przewodnim do wniosku zaproponował połączenie dwóch słabych rozgłośni w M. i G. w jeden organizm. Już jednak w piśmie z [...] czerwca 2002 roku wyjaśnił, że jego intencją było uzyskanie koncesji na rozpowszechnianie programu przez rozgłośnię w G., zgodnie z warunkami określonymi w ogłoszeniu. W złożonym wniosku skarżąca spółka zaprojektowała uniwersalny charakter programu. W czasie trwania postępowania wniosła o zmianę charakteru programu na wyspecjalizowany: muzyczno-informacyjno-rozrywkowy, by ostatecznie pismem z dnia [...] lipca 2002 roku sprostować oczywistą omyłkę w zakresie charakteru programu poprzez stwierdzenie, że zamierza tworzyć program o charakterze uniwersalnym. Analiza stanowisk skarżącego nie świadczy, wbrew stanowisku Przewodniczącego KRRiT, o braku sprecyzowanej koncepcji programowej, a jedynie o podjęciu przez niego kroków zmierzających do konkretyzacji zapisów wniosku, oraz dołączonych dokumentów. Składane przez skarżącego materiały nie były zmianą wniosku, lecz wyjaśnieniem jego stanowiska. Do precyzowania stanowiska przez skarżącego dochodziło na skutek działań organu. Wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy było przecież jego obowiązkiem. Niezrozumiałe jest więc stanowisko organu koncesyjnego wyrażone w decyzjach, że wnioskodawca dokonał zmiany charakteru programu. Przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie dają podstawy do stwierdzenia, że w czasie postępowania koncesyjnego jest dopuszczalna zmiana oferty koncesyjnej. Dopuszczalne jest natomiast modyfikowanie wniosku koncesyjnego w zakresie odpowiadającym zakresowi ogłoszenia. Postępowanie koncesyjne, aczkolwiek konkursowe, jest podporządkowane, jak już zostało podniesione wyżej, regułom postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że organ koncesyjny skupił się na oznaczeniu programu jako jego charakterze. Nie dokonał jego głębszej analizy. Słowo "uniwersalny" jest synonimem powszechności, "wyspecjalizowany"oznacza zainteresowanie, położenie nacisku na jedną dziedzinę. Tymczasem określenie programu jako muzyczno-informacyjno-rozrywkowy jest bardziej zbliżone do powszechności aniżeli oznaczenia wyspecjalizowanego. Zdaniem Sądu, organ koncesyjny nie dokonał też merytorycznej oceny zawartości programu przedstawionego we wniosku ograniczając się do stwierdzenia, że nadawany program nie będzie programem samodzielnym. Ta ocena nie została uzasadniona. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 ustawy nadawca kształtuje program samodzielnie w zakresie zadań określonych w art. 1 ust. ustawy. Ingerencja w sferę programową nadawców przez organ w procesie koncesyjnym może być dokonana tylko w tym zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 36 ust 2 ustawy określa wyczerpująco przesłanki nieudzielania koncesji. Innych przesłanek nieudzielania koncesji ustawa nie przewiduje. Nie dotyczy to sytuacji gdy o jedną koncesję ubiega się kilka podmiotów. W rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek z art. 36 ust. 2 ustawy nie została spełniona, a organ nawet na te przesłanki w decyzji się nie powołuje. Na etapie postępowania odwoławczego okazało się, że skarżący jest jedynym podmiotem ubiegającym się o koncesję. Słusznie przypuszczał skarżący, że na skutek dotychczasowych działań organu wszystkie wątpliwości organu koncesyjnego będą mu przekazywane. Tymczasem organ koncesyjny w pewnym momencie postępowania poprzestał na wyjaśnianiu wątpliwości a tych, które usiłował wyjaśnić, nie przyjął. Zgodzić się też należy ze skarżącym, że złożone w postępowaniu odwoławczym dowody na okoliczność posiadanych środków finansowych są jedynie dowodami uzupełniającymi a nie zmianą wniosku i winny zostać uwzględnione. W tym przedmiocie obowiązkiem organu było zajęcie stanowiska merytorycznego, nie zaś formalnego, poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany wniosku. W chwili podejmowania decyzji ostatecznej sytuacja finansowa spółki była dobra, stąd zarzut braku dostatecznych środków na finansowanie firmy zgodnie z planem stał się nieaktualny. Z powyższych względów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie "interes społeczny i słuszny interes obywateli". Postępowanie powinny prowadzić w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.). Zobowiązane są ponadto do udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Wymienione zasady stanowią normy, które muszą być realizowane przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Te normy postępowania zostały naruszone przez organ koncesyjny. Rozpoznając ponownie wniosek, w sytuacji gdy jako ubiegający się o koncesję pozostał tylko jeden podmiot, organ rozstrzygający winien bardzo wnikliwie i starannie przeanalizować przesłanki ustawowe i zebrany materiał dowodowy a w razie potrzeby go uzupełnić lub zobowiązać stronę zakreślając jej ostateczny termin do dokonania określonych czynności pod rygorami wynikającymi z art. 7 i 9 kpa. Nie bez znaczenia są również oczekiwanie lokalnego społeczeństwa, o czym świadczą załączone pisma. Decyzja Przewodniczącego odzwierciedla jedynie wolę Rady. Uchwała Rady nie jest wprawdzie skierowaną na zewnątrz decyzją administracyjną w rozumieniu kpa, ale przez to, że zawiera wiążące dla Przewodniczącego KRRiT rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, należy ją ocenić w świetle przepisów kpa i objąć kontrolą W świetle powyższych rozważań zaskarżone decyzje i poprzedzające je uchwały należało uchylić, albowiem z powodu opisanych uchybień ich kontrola była utrudniona, a wręcz niemożliwa. Kontrola ta była tym bardziej utrudniona, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne jak na motywy rozstrzygnięcia o tak dużej wadze, jakim jest udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego a właściwie brak jest należytego uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku. Z braku przedmiotu wykonania sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonych decyzji – art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.