II SA 1221/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, A WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Mirosław Gdesz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2002 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pani H. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 2 maja 2001 r. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Starosta P. uznał wnioskodawczynię za osobę bezrobotną od 2 maja 2001 r. i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 10 maja 2001 r. na okres 12 miesięcy. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 25, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm./, orzekł o utracie przez Panią H. B. prawa do przedmiotowego zasiłku z dniem 10 maja 2002 r. z powodu upływu okresu jego pobierania. W odwołaniu do Wojewody [...] H. B. wniosła o uchylenie decyzji Starosty P., podnosząc swoją bardzo trudną sytuację materialną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 25 ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zainteresowana pobierała zasiłek dla bezrobotnych przez okres 12 miesięcy, natomiast brak jest przesłanek określonych w art. 25 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, które uzasadniałyby przyznanie przedmiotowego świadczenia na okres 18 miesięcy. Niniejsza decyzja na skutek skargi H. B. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 2595/02) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu potwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, iż skarżącej przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych przez okres 12 miesięcy, a nie jak się tego domagała przez 18 miesięcy. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres pobierania zasiłku przez 18 miesięcy dotyczy bezrobotnych zamieszkałych w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 2-krotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Ponadto niespełnione zostały również przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, zgodnie z którymi osoba bezrobotna musi mieć na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia praw do zasiłku przez bezrobotnego. Poza sporem było, że skarżąca nie pozostaje w związku małżeńskim i nie posiada na utrzymaniu dzieci w wieku do 15 lat jak również, że na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w P. stopa bezrobocia w dniu 30 czerwca 2000 r. osiągnęła 16,1 % i nie przekraczała 2-krotnie stopy przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, która wynosiła w tym czasie 13,6 %. Jednakże zaskarżona decyzja wydana została z oczywistym naruszeniem art. 25 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, bowiem dwunastomiesięczny termin pobierania zasiłku dla bezrobotnych upłynął 10 maja 2002 r. o godz. 24.00 i do tego czasu skarżąca zachowała prawo do zasiłku. Tymczasem organ rozstrzygnął o utracie prawa do zasiłku dla skarżącej ze skutkiem od dnia 10 maja 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm./, utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie utraty przez Panią H. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 maja 2002 r. z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania. W uzasadnieniu stwierdził, że ustawowy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych upłynął z dniem 10 maja 2002 r., natomiast brak jest podstaw do przedłużenia tego okresu w trybie art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. B. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Równocześnie dołączyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie utraty przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 maja 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., w którym stwierdzono, że upływ dwunastomiesięcznego terminu (okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych) następuje w przypadku skarżącej z dniem 10 maja 2002 r. Z uwagi, że Starosta P. w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 maja 2002 r. z powodu upływu jego okresu pobierania (a nie od dnia 10 maja 2002 r.), to zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja starosty z dnia [...] maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 205/ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego sądu znajduje się siedziba Wojewody [...] – art.13 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać na to, że została ona wydana po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 2595/02) ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2002 r., orzekającej o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 maja 2002 r. z powodu upływu okresu jego pobierania. Z uwagi na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052/, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, niezbędne jest dokonanie analizy treści uzasadnienia tego wyroku. Otóż, rozważając o zgodności z prawem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonana przez organ ocena przesłanek ustalenia dwunastomiesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącą odpowiadała prawu. Natomiast określenie ostatniego dnia upływu tego terminu naruszało prawo, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres pobierania zasiłku określa się w miesiącach. Skarżącej przyznano zasiłek 10 maja 2001 r. na okres 12 miesięcy. Stosownie zaś do treści art. 57 § 3 kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Dwunastomiesięczny termin upływał zatem 10 maja 2002 r. do godz. 24 i do tego czasu skarżąca zachowała prawo do zasiłku. Natomiast organ rozstrzygnął o utracie prawa do zasiłku ze skutkiem od dnia 10 maja 2002 r., tj. z oczywistym naruszeniem art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak już wspomniano ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której stanowi powyższy przepis, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie uległ zmianie ani stan prawny ani stan faktyczny. Wojewoda [...] ponownie zaś wydał w dniu [...] marca 2003 r. decyzję odpowiadającą treści decyzji uchylonej uznając, że Starosta P. orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącą z dniem 10 maja 2002 r., a nie od dnia 10 maja 2002 r. Tym samym należy rozumieć, że organ wdał się w niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem Sądu, bowiem nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez Sąd mają moc wiążącą. Zważyć też należy, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa rozstrzygnięcie jest jednym z koniecznych elementów treści decyzji administracyjnej. Jest to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Musi ono być sformułowane jasno i precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zatem organ musi użyć takich określeń, z których jasno wynika kiedy upłynął termin utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie do przyjęcia jest ponowne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę z naruszeniem zasad określonych przepisami art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z zaniechaniem usunięcia stwierdzonych przez Sąd istotnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że wojewódzkie sądy administracyjne nie mają uprawnień do przyznawania świadczeń przedemerytalnych. Wniosek skarżącej o to świadczenie może być rozpoznany jedynie w drodze decyzji administracyjnej, która następnie w wyniku skargi podlega kontroli sądu. Z uwagi, że skarżąca jako sporną wskazała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., to ta decyzja została objęta badaniem Sądu. Ponieważ Sąd dopatrzył się zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej naruszenia prawa, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. Podstawą orzeczenia zawartego w pkt II wyroku był przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.