II SA 1236/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędziowie WSA Maria Jagielska, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant Aleksandra Borowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku Pana K.K. z dnia [...] października 2002, który został potraktowany jako wniosek o udzielenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. Z. zastępca Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał negatywną decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., w której nie wyraził zgody na wykonanie zjazdu. Zaskarżyła ją ww. strona, składając wniosek z dnia [...] stycznia 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreśliła m. in., że już wcześniej poprzedniemu właścicielowi ww. działki, którą strona od niego kupiła, została udzielona zgoda na wykonanie przedmiotowego zjazdu. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał miedzy innymi, że: Udzielenie bądź odmówienie zgody przez zarządcę drogi na wykonanie zjazdu z drogi następuje w formie decyzji administracyjnej, której podstawę prawną stanowi art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i art. 104 k.p.a., czyli odpowiednio przepis prawa materialnego i przepis proceduralny. W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów; niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. W tezie drugiej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., S.A. 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169) stwierdzono, co następuje: "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., Zarząd Dróg Inowrocław z siedzibą w L. z dnia [...] lipca 1998 r., [...], które strona traktuje jako zezwolenie na wykonanie przedmiotowego zjazdu, nie może być uznane za decyzję administracyjną, ponieważ nie zawiera jednego z czterech, niezbędnych składników decyzji, a mianowicie wskazania adresata tego aktu pisemnego, czyli strony postępowania. Droga krajowa nr [...] (ul. Szosa [...]), do której jest przyległa przedmiotowa działka nr [...], zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Powyższe nie oznacza, jakby się na pozór wydawało, że w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w cyt. przepisie po wyrazie "gdy", zarządca drogi ma zawsze obowiązek udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia: – 7 czerwca 2001 r., II SA 1219/2000 (nie publ.) - decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd, – 3 grudnia 2001 r., II SA 2438/2000 (nie publ.) - przez zwrot "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich. Z akt niniejszej sprawy wynika, że istnieje możliwość przeprowadzenia drogi koniecznej po terenie działki nr [...] lub działki nr [...], które mają już zapewnione zjazdy z drogi krajowej nr [...], dlatego też zastosowanie odstępstwa od powyższej nader surowej zasady ogólnej, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.K., zwany dalej skarżącym. W skardze podniósł między innymi, że wniosek z dnia [...] października 2002 r. nie był wnioskiem o wyrażenie zgody, a jedynie była to prośba o wydanie formalności proceduralnych pozwalających na rozpoczęcie budowy zjazdu. Pozwolenie na wykonanie zjazdu było wydane decyzją w dniu [...] lipca 1998 r. [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie W wyniku zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z tą sprawą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że pismo z dnia [...] lipca 1998 r., które wbrew twierdzeniu skarżącego nie było sporządzone na odwrotnej stronie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, a w związku z tym wniosek skarżącego z dnia v października 2002 r. nie mógł być zakwalifikowany jako żądanie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu na działkę nr [...], co wymagałoby wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), lecz jako żądanie udzielenia zgody na wykonanie zjazdu na tę działkę. Takie ustalenie wyznaczyło sposób załatwienia przedmiotowej sprawy przez wydanie decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 29 pkt 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2003 r. organ podał motywy, którymi się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a także wskazał na możliwość uzyskania zgody na wykonanie wspólnego zjazdu do przedmiotowej działki i działki sąsiedniej (nr [...]), określając jednocześnie przesłanki, na jakich ta zgoda mogłaby być udzielona. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli, o której mowa powyżej badając decyzją pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod względem ich słuszności. W niniejszej sprawie najistotniejszym jest rozstrzygnięcie, czy pismo Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych w B. z dnia [...] lipca 1998r., znajdujące się w aktach sprawy, o nr [...] jest decyzją uzgadniającą wykonanie zjazdu na działkę nr [...], czy też nie. W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są elementy decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 20 lipca 1981r. sygn. akt S 1163/81 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawach załatwionych w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentujący organ administracji". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2001r. sygn. akt V SA 2938/99 "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidywanych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy". Przedmiotowe pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg publicznych w B. nie zawiera adresata decyzji, a więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za decyzję administracyjną, co słusznie zauważył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie słusznym wydaje się zakwalifikowanie pisma K.K. jako wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000r.) stanowi podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Wyrażenie zgody bądź jej odmowy następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt. II SA 1219/2000 (nie publ.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości." Droga krajowa nr [...] (Szosa [...]), przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że obok nieruchomości, na której miał być wykonany zjazd istnieją nieruchomości posiadające taki zjazd. Ponadto proponowany zjazd usytuowany byłby przy istniejącym zjeździe do działki sąsiedniej, co w sposób oczywisty zmniejszyłoby płynność ruchu drogowego oraz wpłynęło na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Biorąc powyższe pod rozwagę oraz to, że organ administracji publicznej działał w ramach tak zwanego uznania administracyjnego nie przekraczając zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego swych uprawnień, na zasadzie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.