II SA 134/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie WSA Maria Jagielska NSA del. Zdzisław Romanowski (spr.) Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Prezesa Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001r. w sprawie zaleceń pokontrolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2001r. 6 II SA 134/02 Uzasadnienie Prezes Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych (UNUZ) po przeprowadzeniu kontroli w Z. (Z.) decyzją z [...] listopada 2001r nr [...] na podstawie art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151d ust. 1 ustawy z 6 lutego 1997r o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. nr 28, poz. 153 ze zm., zwanej dalej ustawą o p u z) oraz art. 104 §1 kpa wydał Z. zalecenia pokontrolne (w sumie 29 zaleceń - szczegółowo opisanych i uzasadnionych w decyzji). W uzasadnieniu decyzji podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 151d ust. 1 ustawy o p u z jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli w Z. i w K. (K.) w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego określonych w tej ustawie. Na podstawie art. 61 §4 kpa pismem z [...] grudnia 2000r wszczął postępowanie kontrolne prowadzone do [...] maja 2001r z siedziby UNUZ, a od [...] maja do [...] lipca 2001r w siedzibie Z. Przedmiotem kontroli była realizacja przez Z. wybranych zadań powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, a zalecenia oparte są na zgromadzonym w wyniku kontroli materiale. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji (por. wniosek z [...] listopada 2001r). Podniósł w szczególności wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej. Według Z. w/w przepisy art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151d ust. 1 ustawy o p u z nie dają Prezesowi UNUZ podstaw do wydania decyzji w sprawie zaleceń pokontrolnych, a jedynie uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przeprowadzenia kontroli w Z. Prezes UNUZ nie podzielił tej argumentacji. Decyzją z [...] grudnia 2001r nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] listopada 2001r nr [...], którą na podstawie przepisów art. 158 §1 oraz art. 157 §1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...] listopada 2001r. Podniósł w szczególności, że skoro stosownie do treści w/w art. 151d ust. 1 ustawy o p u z jest uprawniony do przeprowadzania kontroli w Z. i w K. w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego określonych przepisami ustawy, a w myśl art. 151e ust. 1 ustawy w sprawach, o których mowa w art. 151a ust. 4 - 9, art. 151b, art. 151c ust. 4 - 6, art. 151d ust. 1 - 2 ustawy wydaje decyzje administracyjne, wydaje również decyzje administracyjne w sprawach, o których mowa w art. 151d ust. 1 ustawy, tj. w sprawach kontroli przeprowadzanych w Z. Według Prezesa UNUZ decyzja zawierająca zalecenia pokontrolne dotyczące realizacji przez Z. zadań z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego jest decyzją wydaną w sprawach kontroli. Powołując się na przepisy art. 104 §1 i 2 kpa, w świetle których organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji Prezes UNUZ wskazał, że w przypadku "stwierdzenia konieczności wydania zaleceń pokontrolnych kończących postępowanie kontrolne, jedynym aktem kończącym postępowanie w tej sprawie, a jednocześnie możliwym do wyegzekwowania w przypadku niepodjęcia przez kontrolowany podmiot działań zmierzających do wykonania zaleceń, jest decyzja administracyjna kończąca w sposób formalny i merytoryczny postępowanie w sprawie". Zdaniem Prezesa UNUZ art. 151d ust. 1 ustawy w zw. z art. 104 kpa, daje "wyraźną podstawę do wydania decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie, rozstrzygającej sprawę co do istoty (...)". Taką decyzją "jest niewątpliwie decyzja zawierająca zalecenia pokontrolne". W razie stwierdzenia w czasie kontroli nieprawidłowości w zakresie realizacji zdań ubezpieczenia organ obowiązany jest podjąć działania o charakterze władczym, mające na celu ochronę interesów osób ubezpieczonych oraz usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Takim działaniem jest wydanie w ramach art. 151e ust. 1 ustawy zaleceń pokontrolnych objętych decyzją administracyjną, która "skierowana jest na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w konkretnej, zindywidualizowanej sprawie". W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Sądu Z. zakwestionował stanowisko Prezesa UNUZ, które legło u podstaw decyzji, akcentując, że w/w przepisy art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151d ust. 1 ustawy o p u z ani żadne inne, nie dają podstaw do wydania decyzji w sprawie zaleceń pokontrolnych. Art. 151e ust. 1 ustawy enumeratywnie określa zakres spraw, w których Prezes UNUZ wydaje decyzje, odsyłając do konkretnych przepisów ustawy tj. art. 151a ust. 4 - 9, art. 151b, art. 151c ust. 4 - 6, art. 151d ust. 1 i 2. W odniesieniu do Z. zastosowanie ma wyłącznie art. 151d ust. 1, który uprawnia UNUZ do kontroli w Z. w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem skarżącego z zestawienia art. 151e ust. 1 i 151d ust. 1 wynika, że Prezes UNUZ uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie przeprowadzenia kontroli w Z. Kontrola winna być przeprowadzona w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 października 2001r w sprawie przeprowadzania kontroli przez Prezesa UNUZ (Dz. U. nr 121, poz. 1316). Rozporządzenie to nie przewiduje zaleceń pokontrolnych. Upoważnienie do wydania decyzji w sprawie zaleceń pokontrolnych musi - według Z. - wynikać z przepisu prawa. Potwierdza to art. 151c ust. 4 przewidując wydawanie zaleceń, jednak ma on zastosowanie wyłącznie w stosunku do kontrolowanych kas chorych, a nie do Z. Zatem organ nieprawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...] listopada 2001r. W odpowiedzi na skargę Prezes UNUZ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Dodatkowo podniósł, że w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia z 10 października 2001r w sprawie przeprowadzania kontroli (...) weszło w życie 2 listopada 2001r, podczas gdy postępowanie kontrolne w Z. zostało wszczęte [...] grudnia 2000r, a czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od [...] maja do [...] lipca 2001r, czyli przed wejściem rozporządzenia w życie. Poza tym reguluje ono jedynie sposób, zakres i tryb kontroli; nie wskazuje podstawy do wydania decyzji zawierającej zalecenia pokontrolne. Podstawa taka wynika "w oparciu o zasady określone w kpa (...)" z przepisów art. 151d ust. 1 w zw. z art. 151e ust. 1 ustawy o p u z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u s a, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p s a, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Przepis wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p w u p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 §1 p w u p sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p s a. Zgodnie z art. 1 §1 u s a sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych i celowościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p s a). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji i postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się do wadliwego stosowania prawa materialnego. Zdaniem Sądu Prezes UNUZ nie uwzględnił, że treść załatwienia sprawy wyrażona w w/w decyzji z [...] listopada 2001r o zaleceniach pokontrolnych stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, co uzasadniało zarzut wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. W/w decyzja z [...] listopada 2001r została wydana na podstawie art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151d ust. 1 obowiązującej wówczas w/w ustawy o p u z. W świetle tych przepisów UNUZ był uprawniony do przeprowadzania kontroli w Z. i K. w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego, określonych przepisami ustawy (art. 151d ust. 1). W tej m.in. sprawie Prezes UNUZ "wydaje decyzje administracyjne" - stanowił art. 151e ust. 1ustawy. Chodziło zatem o decyzję administracyjną co do przeprowadzenia kontroli, terminu i zakresu. Z powołanych przepisów nie wynika natomiast podstawa do wydania przez organ zaleceń pokontrolnych i nadania owym zaleceniom formy decyzji administracyjnej. Przede wszystkim zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie mogły być wydane w formie decyzji administracyjnej dlatego, że przepisy te nie dawały organowi wyraźnej kompetencji do jednostronnego nałożenia tą drogą na kontrolowany podmiot (Z.) obowiązku prawnego w postaci nakazu albo zakazu określonego działania. Nie uzasadniały też stanowiska, że końcowym aktem sprawy wszczętej podjęciem w drodze decyzji administracyjnej czynności kontrolnych, jest wydanie zaleceń w formie takiej decyzji. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Jest to zatem czynność procesowa, do której wydania potrzebny jest odrębny przepis prawa. Stosownie do art. 104 kpa organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, ale tylko w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej (art. 1 pkt 1 kpa). Znaczy to, że forma działania organu ma wynikać z przepisu prawa materialnego. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa ("organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa") jednoznacznie wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa. Podstawę do jej wydania oraz zakres rozstrzygnięcia trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Powołane w decyzji z [...] listopada 2001r o zaleceniach pokontrolnych przepisy art. 151e ust.1 w zw. z art. 151d ust. 1 ustawy o p u z uprawniały Prezesa UNUZ wyłącznie do wydania decyzji w sprawie "przeprowadzenia kontroli (...)" w Z. "w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego, określonych przepisami ustawy" (w tym jak się wydaje do sprecyzowania tego zakresu i daty kontroli), a następnie do wykonania tej kontroli. Przez kontrolę rozumie się sprawdzanie, czy stan rzeczywisty czegoś zgadza się ze stanem pożądanym oraz ustalenie ewentualnych odstępstw w tym względzie. Przepisy te, analizowane także w kontekście pozostałych unormowań ustawy, nie uzasadniały objęcia zakresem rozstrzygnięcia zaleceń pokontrolnych. Mając podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie przeprowadzenia kontroli, a następnie do wykonania tej kontroli w zakresie określonym tą decyzją - stosownie do upoważnienia przewidzianego w art. 151d ustawy (przepis ten ogranicza zakres kontroli do realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego), organ rozstrzygnął o zaleceniach pokontrolnych, do których wydania w myśl powyższego nie miał prawa. Decyzja w sprawie przeprowadzenia kontroli w Z., o której mowa w tych przepisach, nie została bowiem w żaden sposób powiązana z zaleceniami pokontrolnymi, jako następstwem tej kontroli. Wychodząc poza granice uprawnień przyznanych w/w przepisami organ wydał decyzję z rażącym naruszeniem tych przepisów. Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze w szczególności literalną treść w/w przepisów ustawy, jak również to, że decyzja i zakres rozstrzygnięcia musza mieć oparcie w przepisie prawa materialnego. Omawiane zalecenia pokontrolne takiego oparcia nie mają. Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, że ustawa o p u z przewidywała wydawanie przez Prezesa UNUZ zaleceń mających na celu usunięcie stwierdzonych (w czasie kontroli) nieprawidłowości i dostosowanie działalności kontrolowanego podmiotu do przepisów prawa, czyniąc to expressis verbis w art. 151c ustawy. Niewykonanie tych zaleceń obwarowane zostało szeregiem sankcji z tego tytułu możliwych do zastosowania przez organ (por. art. 151c ust. 4 i nast.). Jednak przepisy art. 151c ustawy o p u z dotyczą kontroli działalności i stanu majątkowego kas chorych, a nie Z. Zatem tylko wobec kas chorych mogły być wydawane zalecenia w trybie tego przepisu. Problematyka kontroli Z. została uregulowana w odrębnym przepisie (art. 151d ust. 1), przy czym nadano jej inny charakter. Odnośnie Z. uprawnienia kontrolne Prezesa UNUZ pozbawiono elementów władczych, które cechowały kontrolę tego organu w kasach chorych, wobec których mógł on m.in. wydawać zalecenia obwarowane możliwością stosowania szeregu daleko idących sankcji w razie niewykonania zaleceń. Dlatego niewymienienie zaleceń pokontrolnych w art. 151d ust. 1 ustawy nie może być uznane za efekt przypadku. Zdaniem Sądu, źródła zasygnalizowanego zróżnicowania uprawnień kontrolnych UNUZ należy upatrywać w odmiennym usytuowaniu kas chorych i Z. względem tego organu. Chodzi o hierarchię w strukturze organów administracji i stopień zależności (powiązań). W świetle przepisów ustawy o p u z, UNUZ utworzony został celem sprawowania nadzoru nad działalnością kas chorych stosując kryterium legalności. Ustawa wyposażyła ten organ w szereg uprawnień nadzorczych względem kas chorych (por. przepisy art. 151a ust. 4 i nast. ustawy o p u z). Możliwość wydawania w/w zaleceń należy postrzegać w ramach tych uprawnień. Kasy chorych to instytucje realizujące zadania z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego; mimo że samorządne i wyposażone w osobowość prawną - de facto podporządkowane UNUZ, który z racji wzmiankowanych uprawnień nadzorczych nadzorował gospodarkę finansową kas chorych pod kątem m.in. legalności i celowości działań, zatwierdzał ich statuty, badał uchwały (z prawem stwierdzenia nieważności, jeżeli naruszały prawo lub stwarzały zagrożenie wystąpienia ujemnego wyniku finansowego), rozpatrywał i zatwierdzał sprawozdania finansowe. Ustawa przyznała UNUZ szerokie kompetencje w tym zakresie. Z. natomiast to państwowa jednostka organizacyjna, posiadająca osobowość prawną, wykonująca zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nadzór nad zgodnością działań Z. z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (por. przepisy ustawy z 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm., art. 3 oraz art. 66 i nast. tej ustawy). Z. jest więc jednostką niezależną od UNUZ. W art. 151d ust. 1 ustawy o p u z ustawodawca przyznał UNUZ uprawnienie do przeprowadzenia kontroli w Z., jednak na tle wzmiankowanych wyżej uprawnień nadzorczych UNUZ względem kas chorych, zakres tej kontroli (dot. realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego) należy uznać za ograniczony. Porównanie to upoważnia do wniosku, iż wobec Z. organ ten (UNUZ) działał w warunkach ograniczonych kompetencji i na zasadzie wyjątku od przyznanych mu w ustawie o p u z pozostałych, szerokich zadań w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych. W związku z tym uprawnienia kontrolne tego organu w stosunku do Z. należy interpretować ścieśniająco - stosownie do treści art. 151d ust. 1 w zw. z art. 151e ustawy o p u z. W szczególności brak podstaw, żeby z przepisów tych wywodzić materialnoprawną podstawę do zawarcia w decyzji administracyjnej dotyczącej kontroli w Z. zaleceń pokontrolnych, ograniczenia tej decyzji do tych zaleceń, jak również do nałożenia prawnego obowiązku usunięcia wytkniętych w wyniku kontroli nieprawidłowości. W myśl wymienionych przepisów kompetencje Prezesa UNUZ sprowadzały się do podjęcia decyzji w sprawie przeprowadzenia kontroli w zakresie realizacji przez Z. zadań ubezpieczenia zdrowotnego. Na podstawie tej decyzji UNUZ miał prawo przeprowadzić ta kontrolę. Nie mógł jednak wynikom tej kontroli nadać formy decyzji administracyjnej, ani wydać w tej formie zaleceń pokontrolnych, które są wyrazem wytknięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Analizowane wyżej przepisy ustawy o p u z do takiego działania organu tego nie uprawniały. Możliwość takiego działania nie wynikała też z w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia z 10 października 2001r w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Prezesa UNUZ, obowiązującego w dacie podejmowania w/w decyzji z [...] listopada 2001r o zaleceniach pokontrolnych. Jak już wzmiankowano zasadą jest, iż kompetencji organu administracji do działań władczych nie można domniemywać. Organ ten może orzekać tylko w sprawie prawnie uregulowanej, mając do tego jednoznaczną podstawę prawną w postaci przepisu prawa materialnego. Odmiennie interpretując i stosując w/w przepisy ustawy, Prezes UNUZ działał z naruszeniem tych przepisów, jako przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [...] listopada 2001r. Prezes UNUZ odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, mimo że wydana została w warunkach rażącego naruszenia przepisów art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151d ust. 1 ustawy o p u z, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2001r podlegają uchyleniu. W/w ustawa o p u z została uchylona ustawą z [...] stycznia 2003r o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. 45, poz. 391 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2003r. Zgodnie z art. 210 ust. 2 tej ustawy postępowania wszczęte i niezakończone przed UNUZ toczą się nadal przed ministrem właściwym do spraw zdrowia. W sprawie niniejszej oznacza to, że wobec uchylenia przez Sąd decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UNUZ z [...] listopada 2001r, pozostaje do rozpoznania przez Ministra Zdrowia aktualny w tej sytuacji wniosek Z. o stwierdzenie tej nieważności. Minister Zdrowia rozpozna ten wniosek, mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak również bacząc na to, że zgodnie z art. 153 p s a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p s a orzekł, jak w sentencji wyroku.