II SA 1360/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie NSA Zdzisław Romanowski (spr.), asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J.K.-Ś. i Z. Ś. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaopiniowania lokalizacji stacji paliw uchyla zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych (GDDP) postanowieniem z [...] października 2001r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., na skutek wystąpienia Wójta Gminy Ł. o zaopiniowanie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i usługowego stacji paliw w m. B. – w zw. z wnioskiem inwestorów J.K.-Ś. i Z.Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację tej inwestycji, zaopiniował negatywnie lokalizację wymienionej stacji paliw "na terenie istniejącego parkingu w m. B., ponieważ niemożliwym jest włączenie ruchu drogowego spowodowanego tą zabudową do drogi krajowej nr [...] Ł.– K. za pomocą istniejącego zjazdu". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem) wniósł do GDDP M.D. – doradca podatkowy podając, że reprezentuje J. K.-Ś. i Z.Ś. (por. treść wniosku w aktach administracyjnych sprawy). Merytorycznie sprzeciwił się podjętemu postanowieniu, wnosząc o jego uchylenie. GDDP postanowieniem z [...] marca 2002r., na podstawie przepisów art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego wniosku. Wskazał w uzasadnieniu tego postanowienia w szczególności, że ponieważ do wniosku nie zostało dołączone pełnomocnictwo, do usunięcia tego braku został wezwany telefonicznie "zarówno Pan Z.Ś., jak i wnoszący ten wniosek" (wymieniony doradca podatkowy M.D.). Jednak z załączonego do jego pisma z [...] lutego 2002r. pełnomocnictwa wynika, że zostało ono udzielone przez stronę [...] listopada 2001r., a więc [...] dni po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z treści pełnomocnictwa nie wynika, aby zostało udzielone z mocą wsteczną. Zatem - według organu – należało przyjąć, że w chwili składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.D. "nie posiadał legitymacji procesowej do wnoszenia tego środka zaskarżenia." J. K.-Ś. i Z.Ś. zaskarżyli powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący przyznali, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załączono pełnomocnictwa, skutkiem czego przedstawiciel organu (GDDP) telefonicznie skontaktował się ze skarżącymi, którzy "potwierdzili fakt umocowania jako pełnomocnika doradcy podatkowego M.D. w tej sprawie". W okresie późniejszym "nastąpił również kontakt telefoniczny z pełnomocnikiem, który potwierdził udzielenie pełnomocnictwa i przesłał egzemplarz pełnomocnictwa". Organ poinformowany też został, że skarżących "wiąże z pełnomocnikiem od kilku lat umowa zlecenia, która przewiduje w wykonywaniu doradztwa podatkowego reprezentowanie interesu strony przed organami administracji (...)". Wobec zakwestionowania legitymacji pełnomocnika do działania w sprawie, ze względu na datę sporządzenia pełnomocnictwa ([...] listopada 2001r.) przedstawiono organowi umowę wiążącą skarżących z pełnomocnikiem oraz "powołano okoliczności dokumentujące fakt udzielenia pełnomocnictwa w znacznie wcześniejszym okresie czasu (...)". Skarżący akcentują w szczególności potwierdzenie pełnomocnictwa udzielonego M.D.. Przede wszystkim zaś podkreślili, że zarówno w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i po otrzymaniu egzemplarza pełnomocnictwa, organ nie wezwał strony do usunięcia braku, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. GDDP w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Podkreślił, że ponieważ do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było dołączone pełnomocnictwo, wnoszący został wezwany (telefonicznie) do usunięcia tego braku. Skoro przedłożone pełnomocnictwo było ustanowione [...] listopada 2001r., czyli [...] dni po złożeniu wniosku, wnoszący nie był legitymowany do wykonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, co w myśl art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w świetle art. 144 k.p.a. do zażaleń (w myśl tego ostatniego z wymienionych przepisów, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania/wniosku przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Żadna z tych sytuacji nie miała w tej sprawie miejsca. Stosownie do art. 33 § 1 i 2 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych; pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Organ oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na ustaleniu, iż M. D. udzielono pełnomocnictwa już po złożeniu przezeń w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co według organu oznacza, iż w chwili składania tego środka zaskarżenia nie posiadał on ku temu legitymacji procesowej. Należy zatem podkreślić, iż M. D. wyraźnie określił się w tym wniosku jako pełnomocnik strony, do której wszak odnosi się wzmiankowany wymóg legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, a jej nieposiadanie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Wprawdzie art. 33 § 3 k.p.a. nakłada obowiązek dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa, lecz uchybienie temu obowiązkowi stanowi tylko brak formalny. Brak ten powoduje po stronie organu obowiązek wezwania do usunięcia braku, z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero bezskuteczny upływ wyznaczonego w tym względzie terminu umożliwiałby organowi podjęcie stosownych w tej sytuacji czynności procesowych. Tymczasem na wezwanie organu M. D. przedstawił pełnomocnictwo do działania w sprawie, udzielone mu przez stronę postępowania. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że udzielono go po złożeniu w/w wniosku. Trzeba bowiem pamiętać, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne; stąd przy wyjaśnianiu konkretnej sytuacji związanej ze stosowaniem tej instytucji prawnej należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym (k.c.). Zgodnie z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność podjętej przez niego czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (por. art. 103 § 1 k.c.). Przepis art. 103 § 1 k.c. stanowi, że jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Zatem skutkiem braku pełnomocnictwa lub przekroczenia jego zakresu jest ułomność dokonanej czynności do momentu jej potwierdzenia przez mocodawcę. Jednak potwierdzenie tej czynności (które może nastąpić przez fakty konkludentne i ma charakter czynności prawnej jednostronnej) ma moc wsteczną i odnosi się do chwili zawarcia umowy, czy też - jak w tej sprawie – do chwili wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie organu. W sprawie niniejszej należało przyjąć, że przedłożenie pełnomocnictwa, wprawdzie z datą późniejszą niż sama czynność zaskarżenia, stanowi potwierdzenie tej czynności przez stronę postępowania i nadaje jej cechę skuteczności. Gdyby natomiast organ miał uzasadnione wątpliwości na tym tle, winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w kwestii potwierdzenia czynności podjętej w jej imieniu przez pełnomocnika. W świetle art. 103 § 1 k.c. nawet brak jakiegokolwiek umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, skoro istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę – sanująca czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika bądź brak takiego umocowania. Poza tym nie jest wykluczone, żeby organ, który uważał dołączone do w/w wniosku pełnomocnictwo za niewłaściwe powiadomił o tym stronę postępowania i wezwał ją do podpisania tego wniosku. Niedokonanie przez organ wymienionych wyżej czynności stanowi naruszenie prawa procesowego, w szczególności wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Na marginesie powyższego Sąd zauważa również, że w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo o treści jak zakwestionowane przez organ w/w pełnomocnictwo z [...] listopada 2001r., tyle że z [...] października 2001r., a więc wcześniejsze i sprzed daty wniesienia środka zaskarżenia w tej sprawie. Organ tej okoliczności nie zbadał. Wydaje się jednak, iż winien zwrócić na to uwagę i zająć stosowne stanowisko. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.