II SA 1402/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Anna Robotowska Sędziowie : s. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) s. WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2004 r. sprawy ze skargi N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwoleń telekomunikacyjnych 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. 2. Zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz N. spółka z o. o. z siedzibą w W. kwotę 100/sto/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia [...] maja 1997r. N. Spółka Akcyjna uzyskała [...] koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych o numerach [...], [...], i [...], a dnia [...] marca 1998r. otrzymała [...] kolejne koncesje [...], [...] i [...]. Ich wydanie poprzedzone było postępowaniem koncesyjnym prowadzonym przez Ministra Łączności na podstawie przepisów ustawy o łączności z 23 listopada 1990r. /Dz.U. nr 117 z 1995r. poz.654 z późn. zmianami/ i Rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995r., wydanego na podstawie art.20a ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o łączności, w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji. Koncesji udzielono po przeprowadzeniu przetargu. Udzielone koncesje zawierają zapisy o wysokości opłat koncesyjnych, które zostały naliczone na podstawie przepisów cytowanego rozporządzenia oraz na podstawie deklaracji złożonej w dokumentacji ofertowej w trakcie przetargu. Uiszczanie tych opłat zostało rozłożone na raty. Wnioskiem z dnia 10 września 2001r., uzupełnionym 17 września 2001r. spółka wystąpiła do Ministra Gospodarki i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji o: 1/wstrzymanie wykonania koncesji w zakresie rat, których obowiązek zapłaty przypada po 1 stycznia 2001r., 2/ stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych w części dotyczącej opłat oraz 3/ zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji na okres 1 roku. W uzasadnieniu wniosku spółka podnosiła, że ustalenie wysokości opłat koncesyjnych odbyło się niezgodnie z cytowanym wyżej rozporządzeniem Ministra Łączności z 9 października 1995r., samo zaś rozporządzenie jest niezgodne z delegacją ustawową zawartą w art.20a ustawy o łączności. Już w tym wniosku, skierowanym do dwóch organów, spółka sygnalizowała, że istnieje wątpliwość, który organ jest właściwy do jego rozpoznania. Na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2001r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Gospodarki i zniesienia Ministerstwa Łączności /Dz/U. Nr 76 z 2001r. poz. 814/, Minister Gospodarki przejął od 24 lipca 2001r. sprawy łączności, zaś do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji od 1 stycznia 2001r. należały sprawy zezwoleń telekomunikacyjnych. Od 23 października 2001r. na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 października 2001r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury /Dz.U. nr 122 z 2001r. poz. 1326/ sprawy z zakresu łączności przejął Minister Infrastruktury, który uznał swoje kompetencje do rozstrzygnięcia wniosku spółki. Postanowieniem z dnia [...] marca 2002r. Minister Infrastruktury, odmówił wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu koncesji. Postanowieniem z [...] grudnia 2002r. Minister Infrastruktury odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 156 § 1 p.2 i 158 § 1 KPA odmówił stwierdzenia nieważności zezwoleń telekomunikacyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w zakresie wysokości opłat. W uzasadnieniu decyzji podał, że z dniem 1 stycznia 2001r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 73 z 2000r. poz. 852 z późn. zmianami/ koncesje na podstawie art. 142 ust.1 p.1 tej ustawy przekształciły się w zezwolenia telekomunikacyjne. Prawidłowość ich udzielenia Minister Infrastruktury ocenił na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie ich wydania i wyjaśnił, że określenie wysokości opłat było zgodne z przepisami prawa a w szczególności cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Łączności z 9 października 1995r. w sprawie wysokości opłat... oraz z ustaleniami jakie strony poczyniły w trakcie przetargu. Minister wyjaśnił też, że wskazane rozporządzenie, dopóki nie została stwierdzona jego niezgodność z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, jest zgodne z prawem i wiążące. Spółka wniosła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności tylko decyzji koncesyjnych o numerach [...], [...] i [...] w zakresie wysokości opłat, wywodząc jak dotychczas i podnosząc, że nie było podstaw do ustalenia wysokości opłat w samych koncesjach. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy we wskazanym wyżej zakresie decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] Minister Infrastruktury powołując się na art. 138 § 1 p. 1 w związku z art. 127 § 3 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, co do odmowy stwierdzenia nieważności koncesji [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wywodził jak dotychczas a w szczególności, że nowe Prawo telekomunikacyjne uchylające z dniem 1 stycznia 2001r. przepisy dotyczące opłat koncesyjnych nie objęły swoją regulacją opłat już wymagalnych przed tą datą. Decyzję tę zaskarżyła do NSA N. S.A. Zarzucała naruszenie art. 156 § 1 p. 2 KPA w związku z art.20a ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, naruszenie zasad art. 7 i 8 Konstytucji RP oraz zasad zawartych w art. 6,7 i 8 KPA. W uzasadnieniu skargi wywodziła jak dotychczas i podnosiła, że nie było podstaw prawnych do określania opłat koncesyjnych w samych koncesjach. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim uzasadniał swoją właściwość rzeczową do rozpoznania sprawy. Podnosił, że 1 stycznia 2001r. weszło w życie Prawo telekomunikacyjne /cytowane wyżej/. Z mocy art. 131 tej ustawy uchylone zostały przepisy dotyczące telekomunikacji zawarte w ustawie z 23 listopada 1990r. o łączności /cytowanej wyżej/ stanowiące podstawę prawną do podejmowania przez ministra właściwego do spraw łączności rozstrzygnięć dotyczących koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne organem właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych stał się Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji a od 1 kwietnia 2002r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z opinią Rządowego Centrum Legislacji z dnia 29 listopada 2001r. spór pomiędzy ministrem właściwym do spraw łączności a Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji co do pobierania nieuiszczonych opłat koncesyjnych nie jest sporem kompetencyjnym lecz sporem dotyczącym wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury podjął się rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Merytorycznie Minister Infrastruktury uzasadniał swoje stanowisko jak dotychczas. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Ministra Infrastruktury, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Istotnym zagadnieniem, przed rozpoznaniem merytorycznej zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych w części dotyczącej ustalonych w nich opłat, jest ustalenie, który organ jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tej kwestii, bowiem naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia /por. wyrok NSA z 7 października 1982r. II SA 1119/82, ONSA2/1982 p.95/. W sprawie niniejszej ta właśnie kwestia została rozstrzygnięta wadliwie, co powoduje nieważność obu decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 156 §1 p.1 KPA. Jest niewątpliwe, że decyzje koncesyjne, których stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, zostały wydane przez Ministra Łączności, zgodnie z jego ówczesnymi kompetencjami na podstawie ustawy o łączności z 23 listopada 1990r. Od 1 stycznia 2001r. na mocy art.110 ust.1 p.1 ustawy z 21 lipca 2000r. prawo telekomunikacyjne wykonywanie zadań z zakresu regulacji działalności telekomunikacyjnej należy do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji /od 1 kwietnia 2002r. Prezesa Regulacji Telekomunikacji i Poczty zwanego dalej Prezesem URTiP/. W skład tych zadań z zakresu regulacji działalności telekomunikacyjnej wchodzi cała materia związana z udzielaniem zezwoleń telekomunikacyjnych, a przepisy ustawy o łączności z 23 listopada 1990r. dotyczące regulacji telekomunikacji zostały skreślone. Na mocy art. 7 ust.1 kompetencje w sprawach z zakresu zezwoleń telekomunikacyjnych należą do Prezesa URTiP. Zgodnie z art. 142 ust.1 ustawy o telekomunikacji koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych stają się zezwoleniami telekomunikacyjnymi w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art.109 p. 2 cytowanej ustawy Prezes URTiP jest centralnym organem administracji rządowej, a zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy do postępowania przed Prezesem URTiP stosuje się przepisy KPA. Art. 157 § 1 KPA stanowi, że do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra właściwy jest ten organ. W sytuacji, gdy nie ma już Ministra Łączności a jego kompetencje zostały podzielone między inne organy rozważyć należy, który organ jest "tym organem" w rozumieniu art. 157 §1 KPA, to znaczy organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Łączności. Odpowiadając na to pytanie należy wziąć pod uwagę, że koncesje telekomunikacyjne przekształciły się z mocy prawa w zezwolenia telekomunikacyjne, a sprawy związane z zezwoleniami telekomunikacyjnymi należą do kompetencji Prezesa URTiP. Zgodnie z art. 20 KPA właściwość rzeczową organu administracji publicznej określa się według przepisów o zakresie jego działania. Obecnie zezwolenia telekomunikacyjne wydaje Prezes URTiP, a więc i decyzje o stwierdzeniu ich nieważności, zgodnie z art. 157 § 1 KPA, należą do jego kompetencji. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, aby wydawanie decyzji w kwestii nieważności wcześniej wydanych koncesji, będących obecnie zezwoleniami telekomunikacyjnymi, powierzyć innemu organowi, który nie ma ustawowych kompetencji do rozstrzygania w dziedzinie regulacji telekomunikacji. Orzecznictwo korzysta z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i przyjmuje, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach i na tej podstawie określa właściwość organu, do którego należy wydanie decyzji w kwestii nieważności /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 str. 733/. Przedstawiony pogląd jest zgodny z wyrokiem NSA z 17 lipca 2003r. II SAB 147/01, w którym Sąd ten wskazał, że organem właściwym do ponownego rozpoznania w trybie art. 127 § 3 KPA sprawy zakończonej decyzją Ministra Łączności jest, zgodnie z art.150 ustawy o telekomunikacji, Prezes URTiP, nie zaś Minister Infrastruktury. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmiennego stanowiska w sprawie niniejszej, w której problem jest analogiczny, tylko występuje na dalszym etapie postępowania. Dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej właściwy był więc Prezes URTiP a nie Minister Infrastruktury. Zgodnie z art. 19. KPA organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej. W sprawie niniejszej wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej tj. z naruszeniem art. 19, art.20 i art. 157 § 1 KPA, co stanowi przyczynę nieważności obu decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 p.1 KPA. W tym stanie rzeczy rozważanie pozostałych zarzutów skargi nie było celowe. Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p.2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.