II SA 1407/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji oddala skargę 6 II SA 1407/02 UZASADNIENIE Na skutek przeprowadzonej przez Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w S. w dniach [...].10. - [...].11.2000 r. kontroli spółki A., oraz wyjaśnień złożonych w toku tej kontroli przez spółkę, stwierdzono szereg następujących nieprawidłowości. Prowadzona przez spółkę dokumentacja była niezgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27.05.1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458), co stanowiło naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22.08.1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.). Spółka zatrudniała do wykonywania koncesjonowanej działalności [...] osób karanych za przestępstwa umyślne, co stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli. Spółka nie poinformowała organu koncesyjnego w wymaganym art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia terminie o ustanowieniu pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w zakresie objętym koncesją. Kolejnym zarzutem, w związku z napadem na konwój jaki miał miejsce w dniu [...].06.2001 r., było naruszenie przez konwojentów spółki przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14.10.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz. 858 ze zm.). W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ koncesyjny zwrócił się, na podstawie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji. Jednocześnie pismem z dnia z dnia [...].07.2001 r. organ koncesyjny poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji wyznaczając, termin do wypowiedzenia się przez nią co do przedstawionych zarzutów. Spółka pismem z dnia [...].08.2001 r. wypowiedziała się co do przedłożonych zarzutów następująco: pracownicy karani, nie byli zatrudnieni przez spółkę na umowy o pracę, pozostawali jedynie do dyspozycji spółki, gdyż sprawdzano ich pod kątem karalności. To że ujawniono ich w rejestrze pracowników nie dowodzi, zdaniem spółki, że byli jednocześnie jej pracownikami. Dokumentacja była prowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia natomiast kontrolujący stwierdzili nieprawdę w protokóle kontroli. Fakt napadu i utraty przez konwój wartości pieniężnych nie powinien być brany pod uwagę, gdyż postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Pełnomocnicy nie zostali wpisani do rejestru handlowego spółki, tym samym organ koncesyjny nie powinien brać tej okoliczności pod uwagę. Organ koncesyjny nie uznał tych wyjaśnień za wiarygodne z uwagi na fakt, że zaprzeczały im ustalenia kontroli. W dniu [...].08.2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. wydał w formie postanowienia opinię pozytywną w przedmiocie cofnięcia spółce koncesji. Postanowienie to Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...].10.2001 r., utrzymał w mocy. Decyzją z dnia [...].01.2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 16 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, przytaczając stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę oraz mając na uwadze opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., cofnął spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A. w S. koncesję z dnia [...].06.2000 r. Nr [...], wymienioną w trybie art. 55 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia z koncesji Nr [...] z dnia [...].09.1994 r., na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. Przekazana została także informacja z Prokuratury Okręgowej w S. przesłana pismem z dnia [...].01.2002 r. ([...]). Prokuratura prowadząc postępowanie w sprawie napadu na konwój wykonywany przez spółkę A. w dniu [...].06.2001 r. stwierdza, że konwój firmy A. nie był, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.10.1998 r., w najmniejszym stopniu przystosowany do przewozu środków pieniężnych, pracownik ochrony nie posiadał broni palnej, kamizelki kuloodpornej ani hełmu, w chwili napadu firma nie miała opłaconej składki ubezpieczeniowej. W dniu [...].02.2002 r. spółka A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucała jej brak podstawy prawnej, wynikającej z błędnej interpretacji prawa materialnego - braku ustawowej przesłanki do cofnięcia koncesji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów spółka stwierdza, że osoby karane nie były zatrudnione lecz pozostawały w dyspozycji spółki, natomiast spółka wpisała ich na listę pracowników, gdyż wynikało to z konieczności wypłacania im wynagrodzeń, a osoby te były karane wyrokami sprzed wejścia w życie ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem spółki organ koncesyjny bezpodstawnie przyjął naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, opierając swoje zarzuty na tym, że spółka nie posiadała zaktualizowanych ksiąg i rejestrów. Uchybienie to nie jest na tyle istotne by mogło skutkować, zdaniem skarżącego, zastosowaniem powyższego przepisu. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego konwoju środków pieniężnych, spółka stwierdza, że śledztwo wykazało winę pracownika spółki, a większość środków pieniężnych została odzyskana. Tym samym spółka nie ponosi za to zdarzenie winy lecz jej pracownik co nie obciążać spółki. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia został postawiony spółce niesłusznie. Skarżący wskazując na działalność spółki konkurencyjnej, która funkcjonuje, zdaniem skarżącego, łamiąc obowiązujące przepisy, zarzucał kontroli i organowi koncesyjnemu nierzetelność, nieprofesjonalność i stronniczość. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...].03.2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu "niewłaściwego" zastosowania przepisów ustawy o ochronie osób i mienia w przedmiocie karalności pracowników spółki (jak podaje spółka, byli oni karani przed wejściem w życie ustawy) organ administracji stwierdza, że ustawa weszła w życie w dniu 28.03.1998 r. i nakazem przepisu przejściowego (art. 55 ust. 2) zezwoliła przedsiębiorcom posiadającym koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o posiadane koncesje do dnia [...].12.2000 r. Spółka posiadała koncesję Nr [...] z dnia [...].09.1994 r. i podlegała temu przepisowi do dnia wymiany koncesji to jest do dnia [...].06.2000 r. Wobec powyższego dalsze zatrudnianie przez spółkę osób karanych za przestępstwa umyślne po wejściu w życie ustawy stanowiło naruszenie nie tylko art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia lecz także naruszenie warunków koncesji. Twierdzenie spółki, iż nierzetelność prowadzenia dokumentacji nie może stanowić podstawy cofnięcia koncesji jest, zdaniem organu administracji, nieuzasadnione. Ustawodawca art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia nałożył na przedsiębiorcę obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Szczegółową formę oraz treść tej dokumentacji określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 27.05.1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Kontrola stwierdziła nierzetelność prowadzonej dokumentacji i w związku z tym organ koncesyjny miał obowiązek, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b) cofnąć udzieloną koncesję. Odpowiadając na zarzut skarżącego, że spółka nie ponosi odpowiedzialności za działania inkryminowane jej pracownikom, organ koncesyjny stwierdził, że zarzutem stawianym spółce jest rażące ignorowanie zasad, określonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14.10.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, wykonywania konwoju wartości pieniężnych. Spółka ponosi pełną odpowiedzialność za działania swoich pracowników, a naruszenie przez skarżącego § 7 ust. 1, § 8 ust. 3 i § 9 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia było oczywiste. W związku z powyższym przedsiębiorca, w ocenie organu koncesyjnego, przy wykonywaniu usługi konwojowania środków pieniężnych nie dopełniając wymaganych warunków, nie daje gwarancji należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, co stanowiło podstawę, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, do cofnięcia koncesji. Od decyzji tej spółka A. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący stawia decyzji zarzuty braku podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia przez naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia a także obrazę art. 106 § 1 k.p.a. Wskazując na zarzut zatrudniania pracowników karanych, skarżący uważa, że jest on chybiony z uwagi na to, iż pracownicy ci byli sprawdzani przez spółkę i pozostawali jedynie w dyspozycji pracodawcy. Skarżący uważa, że kwestia rzetelności prowadzenia ksiąg spółki i rejestrów nie należy do znamion art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Gdyby kontrola stwierdziła nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji przez spółkę wówczas nie byłoby to podstawą do cofnięcia koncesji, a jedynie do zobowiązania przedsiębiorcy usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Tymczasem kontrola nie wzywała kontrolowanego do usunięcia jakichkolwiek nieprawidłowości. Skarżący uważa, że zastosowana sankcja w stosunku do stwierdzonych uchybień jest niewspółmiernie surowa. Organ koncesyjny nie skorzystał z możliwości zastosowania środków o mniejszej dolegliwości, np.: ograniczenie zakresu wykonywania działalności gospodarczej lub ograniczenie formy wykonywania tej działalności. Przedstawiając argumenty na okoliczność utraty środków pieniężnych w związku z napadem na konwój, skarżący stwierdza, że sprostał wymaganiom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14.10.1998 r., gdyż użył do tej czynności dwóch konwojentów chociaż rozporządzenie wymaga tylko jednego. Dlatego, zdaniem skarżącego, decyzja nie uzasadnia jaki miałby być związek pomiędzy napadem na konwój a utratą zdolności należytego wykonywania działalności gospodarczej przez spółkę. Uzasadnienie takiego stanowiska skarżący widzi także w zasadach odpowiedzialności karnej stanowiących o jej zindywidualizowaniu, gdyż przestępstwa dopuścił się jego pracownik a nie spółka. Skarżący podnosił także zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o nieobiektywności rozpatrywania jego sprawy przez organa Policji, na które złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i dotychczas nie ma informacji co do dalszego postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie przytaczając argumenty powołane w zaskarżonej decyzji sprowadzające się do stwierdzenia, że organ koncesyjny stwierdził zatrudnianie przez skarżącego w charakterze pracowników ochrony osób karanych za przestępstwa umyślne, co stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli i było podstawą do wydania decyzji o cofnięciu koncesji zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia i pkt 2 podstawowych warunków wykonywania działalności zamieszczonych w koncesji. Zdaniem organu administracji oczywistym jest, że zapisy w dokumentacji prowadzonej przez przedsiębiorcę uprawnionego z koncesji są pozorne lub nierzetelne, gdyż nie stanowią informacji o faktycznej jego działalności gospodarczej. Powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27.05.1998 r. uznał za dokumentację prowadzono na nośnikach elektronicznych w sposób niezgodny z tym aktem normatywnym. Skarżący przedłożył kontroli pięć różnych wykazów pracowników, z których żaden nie był zupełny co wskazuje na brak przejrzystości i rzetelności w ich prowadzeniu i uzupełnianiu. Jeżeli chodzi o utratę środków pieniężnych na skutek napadu na konwój, organ administracyjny stwierdza, że transport ten był wykonywany z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 14.10.1998 r. (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 i § 9 ust. 1 pkt 1). Przedsiębiorca świadczący tego rodzaju usługi musi mieć na uwadze, że podlegają one szczególnym wymaganiom zarówno w zakresie co do konwojentów jak i wyposażenia technicznego. Opierając się na doświadczeniu zawodowym przedsiębiorca może zastosować dodatkowe zabezpieczenia dla tego rodzaju konwoju. W związku z tym odpowiadający na skargę podkreśla, że dla oceny przestrzegania przez skarżącego prawa nie jest istotna treść przyjętego przez niego zobowiązania lecz jego faktyczna działalność. W tym zakresie skarżący nie dopełnił koniecznych wymagań. Organ administracji rządowej nie zgadza się z zarzutem skarżącego, iż skutkiem wydanej przez niego decyzji został naruszony art. 106 § 1 k.p.a., gdyż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w sprawie pozytywnej opinii o cofnięcie koncesji skarżącemu, jest ostateczne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest powiadomić organ koncesyjny o podjęciu działalności gospodarczej, prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, przedstawiać dokumentację na żądanie organu upoważnionego do kontroli oraz zachowywać formę pisemną umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Obligatoryjne cofnięcie koncesji, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a), następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorca poprzez swoje działanie stwarza zagrożenie interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa albo zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, oraz w sytuacji, gdy nie wykonuje obowiązków, o których mowa wart. 19 ust. 1, lub uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez uprawione organy. Natomiast na podstawie ust. 2 pkt 1 tego przepisu koncesję można cofnąć lub ograniczyć określony w niej zakres lub formę usług, jeżeli przedsiębiorca utracił zdolność należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Organ koncesyjny cofnął koncesję wskazując na naruszenie przez przedsiębiorcę wymienionych przepisów. Przesłanki do cofnięcia koncesji, na których oparta została zaskarżona decyzja, mają charakter obligatoryjny i fakultatywny. Skarżący wskazując na te okoliczności w swojej skardze zaprzecza jednocześnie swojemu zarzutowi z punkt [...] skargi. Podstawa faktyczna i prawna została w decyzji wykazana, natomiast odmienna interpretacja zdarzeń i odmienna ich ocena prawna przez skarżącego nie pozbawia decyzji wskazanych podstaw. Odnosząc się do obrazy art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia Sąd stwierdza, że działalność gospodarcza w zakresie ochrony osób i mienia ma charakter uzupełniający w stosunku do ochrony publicznej, sprawowanej przez wyspecjalizowany aparat państwowy. Zatem podmiot, który uzyskał koncesje na prowadzenie takiej działalności uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Przede wszystkim więc od niego należy wymagać bezwzględnego przestrzegania prawa. Takim obowiązkiem jest także prawidłowe prowadzenie dokumentacji. Prawidłowość ta została w spółce zakwestionowana i jej bagatelizowanie lub pomniejszanie jej znaczenia przez skarżącego dowodzi dalszego pozostawania w przekonaniu, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie wyróżnia się niczym szczególnym, na przykład od działalności handlowej. Wagę jaką przywiązywać należy do tych czynności podkreśli Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2002 r. (II S.A. 2474/00) – "obowiązek prowadzenia dokumentacji w sposób ściśle określony przepisami prawa ma znaczenie podstawowe, ponieważ warunkuje możliwość kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy". Organ koncesyjne zasadnie ocenił, że dokumentacja prowadzona przez spółkę, oparta na zapisach pozornych lub nierzetelnych i niekompletnych, nie stanowi prawdziwej informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a wykonywana na nośnikach elektronicznych dodatkowo jest niezgodna z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. W art. 22 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie osób i mienia ustawodawca nakazuje organowi koncesyjnemu cofnięcie koncesji, jeżeli tylko zostaną stwierdzone okoliczności wskazane w tym przepisie. Tego rodzaju odpowiedzialność za złamanie reguł ustalonych dla prowadzenia działalności polegającej na ochronie osób i mienia nie jest uzależniona od okoliczności subiektywnych dotyczących przedsiębiorcy (od jego winy). Nie ma więc znaczenia powoływanie się przez skarżącego na niezawinioną przez niego nieznajomość zasad prowadzenia wymaganej dokumentacji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r. – II S.A. 898/99). W związku z dopuszczeniem się przez przedsiębiorcę powyższych uchybień organ administracji publicznej miał prawo uznać, że dają one podstawę do cofnięcia koncesji. W rozpoznawanej sprawie poczynione ustalenia przez organ administracji bezsprzecznie wskazują, że faktycznie skarżący zatrudniał pracowników skazanych za przestępstwa umyślne przeciwko życiu i zdrowiu, a także przeciwko mieniu. Tłumaczenie skarżącego, że pracownicy ci pozostali jedynie do dyspozycji spółki a pobieranie wynagrodzenia nie dowodzi, że byli jej pracownikami, organ administracji nie uznał za uzasadniające taki zachowanie i Sąd podziela to stanowisko. Procedura zatrudniania przyjęta przez skarżącego była niewłaściwa, gdyż należy mieć na uwadze, że prowadzona przez niego działalność wymagała szczególnej ostrożności przy doborze pracowników. Dlatego powinien on dokonywać zatrudnienia dopiero po dostarczeniu przez pracownika kompletu wymaganych dokumentów, w tym informacji o karalności. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w tym przedmiocie stwierdził, iż kwestia doboru osób do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób, mienia i detektywistycznych, ma podstawowe znaczenie w wykonywaniu tego rodzaju koncesjonowanej działalności gospodarczej. Sprawcy przestępstw umyślnych, zwłaszcza przeciwko osobie lub mieniu nie mogą być brani pod uwagę przy doborze osób stojących na straży przestrzegania prawa. Forma zatrudnienia (umowa zlecenia) nie ma żadnego znaczenia dla oceny skutków prawnych związanych z rażącym naruszeniem warunków koncesji (wyrok z dnia 2 lutego 1999 r. - II S.A 1629/98). Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Kwalifikacje niezbędne w tym względzie obejmują nie tylko możność fizycznego wykonywania oraz organizacji tego typu działalności przez przedsiębiorcę, ale również jego wiarygodność. Usługi w zakresie ochrony osób i mienia związane są ze szczególnymi uprawnieniami. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przy takim charakterze koncesji oraz odpowiedzialności organu jej udzielającego, organ ten może cofnąć koncesję podmiotowi, który zatrudniając osoby karane doprowadził do podważenia swojej wiarygodności. Wiarygodność przedsiębiorcy prowadzącego koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia oznacza, między innymi, przekonanie odbiorców tych usług o posługiwaniu się przez tego przedsiębiorcę przy wykonywaniu usług pracownikami o jednoznacznie nienagannej proweniencji. Organ administracyjny oparł swoją decyzje także na okoliczności utraty środków pieniężnych konwojowanych przez spółkę. Pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że odpowiedzialność ta obciąża przedsiębiorcę, niezależnie ewentualnych zachowań jego pracowników, jest zdaniem Sądu uprawniony i zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada zasadom wyrażonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne. Jak wykazały ustalenia organów administracji publicznej naruszenie tych zasad miało zasadniczy wpływ na utratę konwojowanych środków pieniężnych. Analogiczne wnioski wynikły z prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w S. dochodzenia, która stwierdziła, że konwój firmy A. nie był, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.10.1998 r., w najmniejszym stopniu przystosowany do przewozu środków pieniężnych, pracownik ochrony nie posiadał broni palnej, kamizelki kuloodpornej ani hełmu, w chwili napadu firma nie miała opłaconej składki ubezpieczeniowej. Spółka podnosząc w skardze argumenty faktycznie (prawidłowość prowadzenia dokumentacji, zatrudnianie pracowników niekaranych oraz prawidłowość wykonywania usługi konwoju wartości pieniężnych i brak odpowiedzialności spółki za ich utratę) wskazuje na naruszenie prawa formalnego przez organ koncesyjny – art. 106 § 1 k.p.a. – które jej zdaniem nastąpiło poprzez wydanie decyzji o cofnięciu koncesji przed rozstrzygnięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wyrażenia opinii w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem Sądu zarzut "przedwczesności" rozpoznania sprawy o cofnięciu koncesji i wydanie decyzji nie jest zasadny. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis ten ma zastosowanie także do postanowień, a na podstawie art. 144 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach. W związku z tym na podstawie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. zostało rozpoznane przez Komendanta Głównego Policji, który wydał postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii, o której mówi art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia. Wydane postanowienie przez Komendanta Głównego Policji stało się ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym postępowanie administracyjne zostało zakończone i sprawa przeszła, skutkiem złożenia skargi na to postanowienie, na poziom postępowania sądowego. W myśl art. 16 § 1 kpa decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r. - II S.A. 730/98). W związku z powyższym organ koncesyjny uprawniony był do wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji, gdyż zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia "zasięgniecie opinii właściwego komendanta wojewódzkiego" nastąpiło skutkiem nabrania cechy ostateczności postanowienia wydanego w tym postępowaniu. W tym stanie faktycznym stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz nie naruszono przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.