II SA 1419/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie NSA Zdzisław Romanowski, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], 2. orzeka, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz L. Z. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych obciążył Pana L. Z. opłatą drogową w wysokości [...] zł [...] gr. W uzasadnieniu podano między innymi, że stosowanie do art.. 61 us 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98. poz. 602 ze zm ) przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Wymienioną wyżej opłatę ustala się za stwierdzony w dniu 2001-05-[...] przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze krajowej Nr [...], co zostało wykazane w protokole z dnia [...].05.2001 r. z zatrzymania i kontroli pojazdu. Poddany kontroli zestaw składający się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy [...] o nr rej. [...]. posiadał przekroczony nacisk osi składowej o: II oś - [...]kN ; III oś – [...]kN oraz przekroczony nacisk osi pojedynczej o [...]kN /V oś/, oraz przekroczoną masę całkowitą o [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001r. Pan L.Z. zwrócił się o ponowne rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie stwierdzono brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony o odstąpienie od naliczenia opłaty drogowej zgodnie z wydaną decyzją. Odnosząc się do argumentu strony, że nie ma możliwości zważenia ładunku przy jego załadunku w lesie, nie może być podstawą do odstąpienia od naliczenia opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zgodnie z art. 61 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - prawo o ruchu drogowym /Dz.U. Nr. 98, poz. 602 z późn. zm./ ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i umieszcza się go w ten sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Art. 61 ust. 11 w/w ustawy mówi - " Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz określonych w ust. 6, 8 i 10, przejazd pojazdem jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia". Z zapisu powyższego wynika, że korzystanie z dróg przez pojazd odbywa się na ściśle określonych warunkach. W przypadku, kiedy choć jeden z podanych wyżej parametrów jest przekroczony mamy do czynienia z pojazdem nienormatywnym. Na przejazd takiego pojazdu wymagane jest zezwolenie właściwego zarządu drogi i wniesienie stosownej opłaty. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że samochód należący do firmy "J.", w dniu [...] maja 2001 r. takiego zezwolenia nie posiadał. Zarzut, że większa część trasy przejazdu odbywała się autostradą A[...], gdzie obowiązują wyższe dopuszczalne naciski osi, nie może być wzięte pod uwagę , gdyż w miejscu przeprowadzenia "ważenia" tj. na drodze krajowej nr. [...] Z. – P. w miejscowości G. dopuszczalny nacisk na oś wynosi [...] kN. I to stanowi podstawę do naliczenia opłaty drogowej. Argument strony, że pojazd mieści się w obowiązujących przepisach, gdy suma pomierzonych nacisków na poszczególnych osiach jest mniejsza niż masa pojazdu wynikająca z dopuszczalnych nacisków osi jest błędny. Obowiązujące przepisy, tj. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - § 3 ust. 2 lit. b mówi, że " dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, o liczbie osi większej niż cztery nie może przekraczać 42 t " Intensywne opady deszczu jako czynnik atmosferyczny, który ma wpływ na operację "ważenia", na który to powołuje się strona we wniosku, nie może zostać uwzględniony, gdyż na przewoźniku spoczywa obowiązek takiego załadunku, który nie powodowałby przekroczenia dopuszczalnej masy i nacisków osi. "Mokrego" drzewa należy ładować odpowiednio mniej, a gdy opady wystąpią w trakcie jazdy, ładunek należy nakryć np. folią. Przytoczone argumenty nie mogą w trakcie jazdy, ładunek należy nakryć np. folią. Przytoczone argumenty nie mogą być wzięte jako czynnik, który zwalnia przewoźnika od poniesienia konsekwencji zapisanych w przepisach prawnych. Skargę na powyższą decyzję do naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pan L.Z. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję, na jakiej podstawie stwierdził fakt przejazdu taką trasą, co w konsekwencji rzutuje na ustalenie wysokości opłaty. Ponadto organ nie ustosunkował się do wyjaśnień strony. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że trasę przejazdu O. –J. podał do protokołu kierowca. Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe Wojewódzkie Sądy Administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obydwie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte między innymi o przepis §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) orzekł, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999r., P 7/98, w którym stwierdził, że §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Wedle zakwestionowanego wówczas przepisu w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdem nienormatywnym odbywał się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobierano opłaty w określonej w rozporządzeniu wysokości. Istota problemu będącego przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999r. sprowadzała się do rozstrzygnięcia (oceny), czy Rada Ministrów mogła ustalić wysokość opłat pobieranych za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. W szerokim zakresie pozostają więc aktualne rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu w sprawie P 7/98. Istota problemu, zarówno w sprawie P 7/98, jak i w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów określając w §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (poprzednio w §4 ust. l rozporządzenia z 14 października 1996r.) wysokość opłat pobieranych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, posiadała stosowne umocowanie w odpowiedniej delegacji ustawowej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy uwzględniać, po pierwsze - czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, po drugie - czy rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, po trzecie - czy rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych (por. np. wyroki TK w sprawach U 5/86, U 19/97, P 7/98). Nie ulega wątpliwości, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie są niemalże identyczne jak zarzuty przedstawione w sprawie P 7/98. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których była mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów miała więc uprawnienie do określania "opłat podwyższonych" z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w przepisach odrębnych. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji. Skoro bowiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, a w kolejnych rozporządzeniach z tego zakresu (z 17 marca 1998r. i z 27 czerwca 2000r.) zostały wprowadzone do obrotu prawnego niemalże identyczne rozwiązania prawne jak te uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, to nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby odmienne podejście. Nie ulega więc wątpliwości, że w czasie formalnego obowiązywania kwestionowanego §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, przepisy te pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wyroku w sprawie P 7/98 dalej powtarzało i utrzymywało przepisy niezgodne z Konstytucją. Dopiero zmiana delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i zmiana art. 13 ust. 2a oraz wprowadzenie do ustawy ust. 2b, określającego, iż wysokość kar pieniężnych (a nie "opłat podwyższonych") określa załącznik do ustawy, a także nowe rozporządzenie z 15 stycznia 2000r. w sprawie opłat drogowych, zmieniło taki stan prawny. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. mogą być jeszcze stosowane, a przez to mogą nadal wywoływać skutki prawne, Trybunał uznał konieczność stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. l Konstytucji. Przy czym zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swoją aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 stanowiącego delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, zakwestionowana została sama podstawa prawna upoważniająca do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia). Stosownie do art. 145a §1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podniesionych w skardze staje się zbędne. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.