II SA 1469/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie: WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Magdalena Wieczorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. 6 II SA 1469/03 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] skierowanym do Wojewody [...] Prokurator Rejonowy w O. żądał wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 128 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) N.Ż. i P. Ż.. Prowadzone postępowanie przez Prokuratora Rejonowego w sprawie [...] w O. wykazało zdaniem tego organu, że N. Ż. i P. Ż. wydobyli z terenu boiska sportowego LZS w P., nie posiadając wymaganej koncesji, kopaliny pospolite w postaci piachu, pospółki, żwiru i humusu. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2001 r. Wojewoda [...] powiadomił N. Ż. i P.Ż. oraz Prokuratora Rejonowego w O. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Zawiadomieniem tym wezwano także obu przedsiębiorców do zapoznania się z materiałem dowodowym przedłożonym przez Prokuratora Rejonowego i do złożenia wyjaśnień informując, iż brak odpowiedzi na wezwanie równoznaczne będzie, zgodnie z art. 81 kpa, z uznaniem okoliczności zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym za udowodnione. W odpowiedzi na zawiadomienie i wezwanie N. Ż. złożył pisemne wyjaśnienie z dnia [...] maja 2001 r., w którym podaje okoliczności uzasadniające prowadzenie prac. Do przedsiębiorcy zgłosił się Zarząd LZS w P. z prośbą o zniwelowanie terenu pod przyszłe boisko stwierdzając, iż Wójt dała im "wolną rękę" do budowy tego obiektu, który mają sobie pobudować sami. Ponieważ LZS nie posiadał środków finansowych na tą inwestycję ustalono, że jedyną zapłatą będzie urobek pozyskany z niwelacji terenu. W związku z pismem Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] poinformował organ Policji, iż Starosta O. także wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie domniemanego wydobywania kopalin przez N.Ż. w miejscowości K. i dokonał oględzin tego terenu. W wyniku oględzin stwierdzono, iż istnieje wyrobisko o głębokości około [...] m i o powierzchni [...] ha. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia eksploatacji kruszywa, istniejące wyrobisko powstało w wyniku eksploatacji prowadzonej na podstawie zezwolenia Gminy T. z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] pozwalającego na pobór piasku w celu likwidacji skutków powodzi. Z uwagi na powierzchnię wyrobiska Wojewoda [...] poinformował, iż zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze właściwym w sprawach koncesji i ewentualnego nałożenia kar w tej sprawie jest Starosta Powiatu O. Pismem z dnia [...] maja 2001 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w O. P.Ż. wyjaśniał, iż na nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym i postępowaniem Prokuratora Rejonowego w O. nie było prowadzone wydobywanie kopali. Zgodnie z umową budowane było boisko sportowe, a zapłatą za wykonaną usługę był wywieziony nadmiar materiału uzyskany po niwelacji terenu. Materiał ten nie przedstawiał żadnej wartości handlowej i do sprzedaży nadawał się po uszlachetnieniu przez obróbkę mechaniczną oraz dodaniem składników pełnowartościowych. P.Ż. wyjaśnia, iż prokurator obliczając wartość materiałów nie uwzględnił kosztów jakie firma poniosła w związku z załadunkiem mas ziemi jego transportem i wyładunkiem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kar pieniężnych N. Ż. i P. Ż. za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Organ administracji stwierdza, że bezspornym jest w sprawie prowadzenie prac przez Panów Ż. mających na celu budowę boiska sportowego. Prace prowadzono na podstawie umowy ustnej bez zezwolenia budowlanego, aczkolwiek budowa boiska sportowego była zgodna z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania Gminy T.. Analiza dowodów zebranych w sprawie nie wykazała wydobywania kopalin pospolitych przez przedsiębiorców pod pozorem budowy boiska sportowego. Z uwagi na zróżnicowanie terenu powstała konieczność jego niwelacji, co zostało wykonane wywiezieniem nadmiaru mas ziemnych poza obręb terenu inwestycji. Analiza przestawionego przez Prokuratora Rejonowego w O. dowodu określającego ilość usuniętego z boiska materiały, w tym opinii biegłego geodety i wyniki obmiaru geodezyjnego pozwoliły organowi administracji na stwierdzenie, iż wydobycie materiału nie przekraczało poziomu drogi lokalnej. Rzędne płyty boiska są zatem zbieżne z rzędnymi drogi lokalnej co dowodzi, że nie miało miejsca wydobywanie kopalin przekraczające swoim rozmiarem zlecone roboty budowlane, to jest nie miało miejsca wydobywanie kopalin pod pozorem budowy boiska sportowego. W konsekwencji przedstawione przy wniosku Prokuratora Rejonowego w O. ilości i wartości wydobytej kopaliny dotyczą mas ziemnych (gleby i gliny) a nie kopaliny wydobytej nielegalnie z naruszeniem przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Nadto organ administracji stwierdza, iż w wyniku przeprowadzonego obmiaru geodezyjnego nie było możliwe udowodnienie czynu sugerowanego przez Prokuratora Rejonowego czy w listach anonimowych kierowanych do prokuratury. Udowodnienie tego czynu nie było możliwe w dniach [...][...] lutego 2001 r. – wykonanie przez biegłego w zakresie geodezji i kartografii czynności technicznych (pomiaru geodezyjnych rzeźb terenu), a także w czasie wykonywania prac przez przedsiębiorców, co wynika z protokółu oględzin przeprowadzonych przez organ koncesyjny w toku postępowania wyjaśniającego. Wykonany obmiar geodezyjne i protokół oględzin przeczą twierdzeniom o nielegalnym wydobywaniu kopali. Ponieważ celem prac były roboty budowlane, z którymi wiązała się konieczność wydobycia części mas ziemnych, w związku z tym nie miały do nich zastosowania przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem organu administracji Urząd Gminy w T., jako właściciel terenu, miał prawo do zawarcia umowy cywilnej na sprzedaż pozyskanego w toku prac budowlanych nadmiaru mas ziemi także z pomieszanymi z nią piaskiem, żwirem czy pospółką co jest zgodne z art. 8 Prawa geologicznego i górniczego. Od decyzji tej Prokurator Rejonowy w O. złożył odwołanie do Ministra Środowiska wnosząc o jej uchylenie, albowiem rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem odwołującego, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Odwołujący stwierdza, iż decyzja oparta została na dowolnej ocenia wyrywkowo zebranego przez organ administracji materiału dowodowego. Nadto jego zdaniem ustalenia organu są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w aktach sprawy karnej i skierowanym do Sądy Rejonowego w O. aktem oskarżenia. Zarzuty odwołania stawiane zaskarżonej decyzji sprowadzają się do następujących stwierdzeń: 1. prace budowlane prowadzono bez wymaganego zezwolenia budowlanego, 2. prace te faktycznie polegały na wydobywaniu kopalin, które były przywłaszczane przez przedsiębiorców i sprzedawane, 3. nie było potrzeby, zdaniem odwołującego się, wywożenia takich ilości kopalin pospolitych, co dowodzi, że nie prowadzili robót budowlanych lecz wydobycie kopali, 4. podjęcie się przez przedsiębiorców nieodpłatnego wykonania prac było pretekstem do kradzieży wydobytych kopalin, a powstałe doły zostały zasypane niewiadomego pochodzenia materiałem. Zdaniem Prokuratora Rejonowego należy dodatkowo przeprowadzić czynności weryfikujące wykonane prace co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając okoliczności podjęcia się wykonania inwestycji przez N. i P. Ż. zawarte w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ administracji stwierdza, iż prace wykonywane przez przedsiębiorców podlegają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w szczególności jej art. 3 pkt 3, a nie ustawie Prawo geologiczne i górnicze, gdyż usuwanie mas ziemnych było efektem prowadzenia robót budowlanych, a nie celem prowadzonych prac. Natomiast niedopełnienie wymagań koniecznych w przypadku prac budowlanych należy oczywiście traktować jako samowolę budowlaną. Zdaniem organu administracji przedsiębiorcy byli wykonawcami prac zleconych przez Gminę T., która wyraziła zgodę na wywóz mas ziemi przez wykonawców jako formę zapłaty za prace, czego nie można traktować w kategoriach naruszenia prawa własności. Ilość wywiezionego materiału nie była niewspółmierna do wykonanych prac, gdyż określenie przez biegłego geodetę ilości kopalin i ziemi nie odbiega od ilości nadmiaru usuniętego w trakcie robót. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, istniejące wyrobisko na terenie planowanego boiska sportowego powstało nie w wyniku prac prowadzonych przez wykonawców lecz w okresie eksploatacji, na podstawie zezwolenia posiadanego przez Gminę T., celem poboru piasku do likwidacji skutków powodzi w 1998 r. Ponieważ stan terenu przed przystąpieniem do prac ziemnych związanych z budową obiektu sportowego jest możliwy do ustalenia na podstawie opinii biegłego geodety oraz na podstawie obmiaru geodezyjnego, nie ma podstaw do poddawania tego faktu w wątpliwość. W związku z zarzutem dotyczącym konieczności porównania ilości i rodzaju kopalin pochodzących z terenu budowy ze sprzedanymi materiałami, organ odwoławczy zauważa, iż usunięte masy ziemi nie zawierały kruszywa nadającego się bezpośrednio do sprzedaży, ale materiały zanieczyszczone związkami organicznymi – mieszaninę kruszywa i gleby. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) te masy ziemi są odpadami i powinny zostać poddane odzyskowi, a jeżeli nie jest to możliwe – składowane – w myśl art. 7 pkt 2 i 3 wymienionej ustawy. Wykonawca zgodnie z dokumentacją wywoził nadmiar materiału ziemnego poddając go uszlachetnianiu a niesprzedany składował. Próba ustalenia ilości wywiezionego materiału ziemnego jest bezprzedmiotowa z uwagi na charakter prac nie podlegających ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Podobnie jak żądanie przez skarżącego dokonania wyceny prac i porównania jej z wartością sprzedanej kopaliny, gdyż wycena robót budowlanych nie ma związku z nielegalnym wydobywaniem kopaliny. Na decyzję tą Prokurator Rejonowy w O. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca decyzji pominięcie dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, gdyż opierających się jedynie na nie zweryfikowanej wersji N. i P. Ż.. Skarżący przytacza, jego zdaniem, sprzeczne ustalenia organów administracji powołując się na ich niezgodność z ustaleniami dokonanymi przez prokuraturę. Skarżący w zakresie ustaleń dokonanych przez prokuraturę obszernie przywołuje złożone w tym postępowaniu zeznania świadków mówiące o dziurach głębokich na [...] do [...] metrów, w których był piach, żwir i ziemia oraz o wywożeniu piachu. Skarga powołuje się również na to, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę tego co napisali mieszkańcy P. zawiadamiając o nielegalnym wydobywaniu kopalin. Zdaniem skarżącego organy administracji nie wyjaśniły, jak to możliwe by [...] stycznia 2001 r. (kiedy teren był już zrównany) mogły na nim znajdować się wyrobiska po eksploatacji piachu w 1998 r. na cele zapobieżenia skutkom powodzi. Skarżący żąda, celem zweryfikowania tych nieścisłości, przeprowadzenie badań zawartości gruntu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Organ administracji w odpowiedzi dokonując ponownego przytoczenia stanu faktycznego sprawy powołał się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem odpowiadającego na skargę wszelkie czynności, których celem jest ustalanie okoliczności wynikających z przepisów prawa budowlanego, są dla niniejszej sprawy bezprzedmiotowe, gdyż nie wiążą się z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, a tym samym z zarzutem nielegalnego wydobycia kopalin. Nadto ustalenie ilości wywożonych mas ziemi z poszczególnych terenów budowy jest obecnie niemożliwe z uwagi na fakt, iż nabywcy kruszywa odbierali je z działki w K., gdzie składowane były materiały z licznych robót budowlanych prowadzonych przez przedsiębiorstwo N.Ż.. Organ administracji stwierdza, że nie wziął pod uwagę anonimu, na który powołuje się prokuratura jako na list mieszkańców, gdyż do organu administracji nie należy ocena zarzutów "brania grubych łapówek oraz dzielenia się miliardowymi zyskami", jak określa to ów list. Natomiast ustalenie wielkości wyrobisk znajdujących się na terenie budowy przed rozpoczęciem prac nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy prowadzone prace polegały na wydobywaniu kopalin czy były robotami budowlanymi. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, boisko sportowe taką budowlą jest. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że prace budowlane prowadzone przez N. i P.Ż. wykonywane były bez wymaganego pozwolenia. Jednakże przedmiotem rozpoznania nie jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lecz wydobywanie kopalin pospolitych bez prawem wymaganej koncesji. Dlatego wszelkie zarzuty podnoszone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, słuszne czy nie uzasadnione, w niniejszej sprawie nie mogły być przedmiotem uwagi ani organów administracji publicznej ani Sądu. W sprawie toczyły się dwa postępowania: prowadzone przez Prokuraturę Rejonowa w O. o zabór, w ocenie tego organu, i nielegalną sprzedaż kopaliny oraz postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę [...] i Ministra Środowiska, z wniosku Prokuratury Rejonowej w O., o wydobywanie kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji. Postępowanie prokuratury zmierzało do udowodnienia innych naruszeń prawa niż prowadzone przez organy administracji rządowej, gdyż celem tego drugiego było stwierdzenie, czy roboty wykonywane przez N. i P.Ż. nie naruszały ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stąd zarzuty podnoszone na gruncie Prawa budowlanego w tym drugim postępowaniu nie mogły być uwzględnione, gdyż w razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, a żądanie to w następstwie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem a treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ustala zakres postępowania administracyjnego. Jednakże należy zauważyć, iż organ administracji, aczkolwiek zobowiązany treścią art. 7 i art. 75 § 1 kpa, nie skorzystał z dostępnych mu dowodów wskazanych przez organ prokuratury, a tym samym naruszył powołane przepisy postępowania co w konsekwencji prowadziło do niedochowania wymaganiom określonym art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Podkreślając jeszcze raz, iż postępowanie prokuratorskie miało na celu dokonania innych ustaleń, gdyż jego celem było wykazanie innych naruszeń prawa niż postępowanie administracyjne, należy jednak stwierdzić, że toczyło się w granicach tych samych okoliczności faktycznych. Zatem zadaniem organów administracji było podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegających także na dopuszczeniu i przeprowadzeniu dostępnych dowodów, które mogły się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Dowodami tymi mogły być na przykład zeznania świadków odebrane przed organami administracji na okoliczności dotyczące ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Do materiału dowodowego zaliczono te zeznania, lecz złożone przed prokuratorem opisywały okoliczności istotne dla tamtego postępowania, tym samym przyjęte wprost do postępowania administracyjnego miały dla niego niewielką wartość. Osoby te powinny zostać dokładnie rozpytane w postępowaniu administracyjnym celem stwierdzenia, czy P. i N.Ż. faktycznie prowadzili, poza wykonywaniem prac budowlanych, wydobycie kopalin, oraz jakie to ewentualnie były kopaliny w jakiej ilości i co się z nimi stało. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny, czego nie dokonały w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 77 kpa zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zachowując wymagania z art. 79 kpa, oraz dokonać jego oceny. Z obowiązku tego nie jest zwolniony również organ odwoławczy, któremu art. 136 i art. 140 kpa pozwalają przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić ich przeprowadzenie przez organ I instancji. Wyrażona przez Sąd ocena postępowania administracyjnego jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. (V SA 948/00) stwierdzającym, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł jak w sentencji.