II SA 1505/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Magdalena Wieczorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J.I. i W.I. na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2001 roku 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 6 II SA 1505/03 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Publicznych Oddział [...] w K. decyzją z dnia [...] października nr [...] na podstawie art. 36 i 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /tekst jednolity: Dz. U nr 71 z 2000r., poz. 838/, § 1 ust.1, § 10a oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych /Dz.U. Nr 6, poz. 33 z póz. zm./orzekł: 1. z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W.-K., w miejscowości W. w km [...], przez firmę "Zajazd K.", poprzez ustawienie bez zezwolenia tablicy reklamowej o treści "Zajazd K. zaprasza, hotel-restauracja, disco-bar, korty tenisowe" w pasie drogowym nałożenie kary pieniężną w wysokości [...] złotych, 2. przywrócenie naruszonego stanu pierwotnego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. poprzez zdemontowanej tablicy reklamowej. Po rozpoznaniu wniosku J.I. o ponowne rozpoznanie sprawy w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W.-K., w miejscowości W. poprzez umieszczenie w pasie drogowym tablicy reklamowej, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych Oddział [...] w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, w toku postępowania administracyjnego nie było wiadome, że działalność gospodarczą w Zajeździe K. prowadzi także W. I.. Opracowanie geodezyjne potwierdza i dokumentuje fakt usytuowania reklamy w pasie drogowym. Stąd naruszenie pasa drogowego jest niezaprzeczalne. Zainteresowany usytuowaniem reklamy w pasie drogowym winien dokonać uzgodnienia z zarządem drogi. Przed ustawieniem reklamy strona nie zwróciła się do zarządu drogi o uzgodnienie ustawienia reklamy i w efekcie ustawiła ją w pasie drogowym a więc wbrew przepisom ustawy o drogach publicznych. Nawet, jeżeli strona została wprowadzona w błąd, nie może ten fakt stanowić podstawy do uchylenia decyzji naliczającej karę pieniężną. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Oddział [...] w K. z dnia [...] stycznia 2001 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J.I. i W. I. wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2002 roku zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił należycie, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Ma to znaczenie zwłaszcza wówczas, gdy nakłada się karę pieniężną. Skarżący wskazali nadto na błędne naliczenie wysokości kary przez organ, który zastosował wskaźnik GUS, niebędący źródłem prawa. Zatem stawki obliczone na podstawie powyższego wskaźnika nie mają mocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz. 1269/, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270/, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1271/. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1985 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. W świetle art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnymi i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wydanego na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy drogach publicznych, stanowi o pobraniu kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie art. 10a rozporządzenia. Sformułowanie użyte w art. 40 ust. 4 ustawy "pobiera się kary pieniężne" oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa, okoliczności, w jakich to nastąpiło, subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań są obojętne z zastrzeżeniem przesłanki samowolności działania. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Znajdujący się w aktach sprawy operat geodezyjny sporządzony na zlecenie organu potwierdza umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym. Jednakże, zdaniem sądu, sprawa nie została należycie wyjaśniona. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na okoliczność czasokresu ustawienia reklamy, zwłaszcza początkowego jej terminu. W uzasadnieniu decyzji organ powołuje się na protokół z wizji, w czasie której stwierdzono czasokres ustawienia reklamy od [...] marca 2001 roku. Obecna na wizji J.I. tego faktu nie potwierdziła. Brak więc dowodu potwierdzającego samowolne zajęcie pasa drogowego od tegoż dnia. Jedynie z pisma z dnia [...] marca 2001 roku można by wyciągnąć wniosek, że przed [...] kwietnia 2001 roku też miała miejsce wizja. Wysokość kary zależy, między innymi, od ilości dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, z tytułu umieszczenia w nim tablicy reklamowej. Ta okoliczność będzie wymagała dodatkowych ustaleń. Za słuszny należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w szczególności zastosowania waloryzacji opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen i usług konsumpcyjnych. Żadna z decyzji nie wskazuje w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 10b rozporządzenia. Jednakże analiza obliczenia wysokości kary dowodzi zastosowania tegoż przepisu. Opłata za jeden dzień została pomnożona przez nieznany wskaźnik [...]. Brak uzasadnienia organów na uzasadnienie zastosowania powyższego wskaźnika czyni niemożliwą kontrolę sądu pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Waloryzowanie opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych jest dopuszczalne, jednakże musi ono być przewidziane wyraźnie w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną. Wskaźnik ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 82 Konstytucji RP a stosownego przepisu ustawy było brak. Art. 107 § 1 kpa wymienia składniki, które powinna zawierać decyzja. Jednym z nich jest oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie stroną postępowania administracyjnego winny być J.I. i W.I.. Wynika to z dołączonych zaświadczeń do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Każde z nich prowadzi działalność gospodarczą od [...] kwietnia 2001 roku. Od [...] listopada 2001 roku nastąpiła kontynuacja działalności obojga w spółce cywilnej. W obu przypadkach przedmiotem działalności jest "Zajazd K.". Wbrew twierdzeniom organu adresatem pierwszej decyzji był właśnie "Zajazd K.". To na niego została nałożona kara pieniężna. Adresatem decyzji winny być w niniejszej sprawie osoby fizyczne: W. I. i J.I.. Tymczasem został nim podmiot nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 29 kpa. Wymogu z art. 107 § 1 kpa nie spełnia doręczenie decyzji właścicielowi owego zajazdu. Na powyższe uchybienie zwracała uwagę J.I. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i doręczył ją obu skarżącym przyjmując, iż adresatem drugiej decyzji są J.I. i W.I. przez sam fakt doręczenia decyzji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Adresat decyzji winien być w niej wymieniony. Właściwe oznaczenie strony ma ten skutek, że wskazuje na podmiot praw i obowiązków, czego nie czyni oznaczenie strony jako przedmiotu działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań decyzja z dnia [...] października 2001 roku była wadliwa. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie dawał podstaw organowi ponownie rozpoznającemu sprawę do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. Wobec tego, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] pażdziernika 2001 roku. Na podstawie art. 152 ustawy sąd orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonych decyzji.