II SA 1537/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi L. C. Firma Produkcyjno-Handlowo-Usługowo- Transportowa "[...]" w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwo- lenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. 2. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego L. C. Firma Produkcyjno-Handlowo-Usługowo-Transportowa "[...]" w B. kwotę 2715 zł (dwa tysiące siedemset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 2415 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego Ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2002 r., w której nałożono na L. C. Firma Produkcyjno-Handlowo-Usługowo-Transportowa "[...]" w B., zwanego dalej "skarżącym", karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. kilometr 48+500 na potrzeby składowania drewna, co zostało stwierdzone protokołem z wizji lokalnej sporządzonym w dniu [...] lutego 2002 r. Jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej wskazano przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 11 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 oraz § 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymując stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zaprzeczył jakoby miał cokolwiek wspólnego z zajęciem pasa drogowego skutkującym nałożenie kary pieniężnej. Omawiane drewno, jako niezamówiona przez niego dostawa, zostało złożone przez firmę F. D. i Z. R. z P., a następnie na skutek interwencji skarżącego z powrotem zabrane. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: • art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. wskutek niepodjęcia żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, • art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewysłuchanie skarżącego mimo złożenia przez niego stosownego wniosku, • art. 75 § 1 i 78 §1 i 2 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów z zeznań świadków wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, • art. 77 k.p.a. w następstwie niezebrania wszystkich istotnych dowodów w sprawie i oparcie się jedynie na zdjęciach fotograficznych, • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji powodów, którymi kierował się organ administracji publicznej odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż przepis ten daje podstawę do nałożenia kary pieniężnej bez względu na to, na czyje polecenie nastąpiło naruszenie pasa drogowego i kto jest za to odpowiedzialny. Jak wywodzi, brak było podstaw do zastosowania wobec niego zasad odpowiedzialności według kryteriów zobiektywizowanych, wyłącznie ze względu na składowanie drewna w pasie drogowym przylegającym do działki dzierżawionej przez skarżącego. Natomiast taka odpowiedzialność mogłaby wchodzić w grę jedynie wówczas, gdyby to skarżący w sposób zawiniony zajął pas drogowy, względnie gdyby nastąpiło to na jego zlecenie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Akcentuje istotną zmianę przez skarżącego stanowiska prezentowanego w sprawie. W postępowaniu w pierwszej instancji skarżący twierdził bowiem, iż nie posiada informacji o osobie, która składowała drewno w pasie drogowym w obrębie działki skarżącego. Stanowisko swe skarżący zmienił w postępowaniu odwoławczym. Podważa to wiarygodność faktów, na podstawie których skarżący stawia zarzuty wskazane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, przynajmniej zasadniczo, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiając dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego wskazane w skardze. Jak można sądzić powodem tego stanu rzeczy była zasadnicza zmiana stanowiska skarżącego w zakresie przedstawiania faktów odnoszących się do spornego zajęcia pasa drogowego, mogąca być rozumiana przez organ administracji publicznej jako składanie przez skarżącego fałszywych wyjaśnień dla osiągnięcia korzystnych skutków prawnych. Takie zachowanie skarżącego jest wprawdzie naganne. Tym niemniej organ administracji publicznej nie może odmówić dopuszczenia później wnioskowanych przez stronę dowodów w sprawie, pozostających w oczywistej sprzeczności z wcześniej prezentowanym przez nią stanowiskiem w sprawie, jako swoistej kary za świadome wprowadzenie w błąd organu co do okoliczności faktycznych sprawy. W świetle bowiem art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Odmowa dopuszczenia wnioskowanego dowodu tylko dlatego, że jest on sprzeczny ze stanowiskiem wcześniej prezentowanym przez stronę, w oczywisty sposób narusza powołany wyżej przepis, gdyż nie pozwala na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W rezultacie takie zachowanie organu administracji publicznej prowadzi do sytuacji wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny niezgodny z prawdą materialną. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Na gruncie powyższego przepisu nie ma przeszkód do ustalenia przez organ administracji publicznej faktu prawotwórczego na podstawie wnioskowania z innego ustalonego faktu, a więc do odpowiedniego zastosowania art. 231 k.p.c., który normuje instytucję domniemania faktycznego. Skorzystanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z domniemania faktycznego miało miejsce w niniejszej sprawie. Fakt prawotwórczy, jakim było zajęcie przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia został bowiem wywiedziony z innego ustalonego faktu, jakim było składowania drewna w pasie drogowym przylegającym do posesji skarżącego, który tam prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem drewna. W świetle piśmiennictwa z domniemaniem faktycznym mamy do czynienia wówczas, gdy faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy nie można udowodnić wprost za pomocą środków dowodowych albo przeprowadzenie takiego dowodu byłoby szczególnie utrudnione, a w ramach całokształtu okoliczności sprawy i na podstawie innego faktu ustalonego w postępowaniu można wyprowadzić logiczny wniosek co do prawdziwości tego faktu (T. Misiuk-Jodłowska, Postępowanie cywilne, 1996, s. 326). Zastosowanie instytucji domniemania faktycznego powinno być zatem poprzedzone postępowaniem dowodowym organu administracji publicznej ukierunkowanym na udowodnienie wprost istotnego dla sprawy faktu prawotwórczego w oparciu o konkretne środki dowodowe. Innymi słowy, skorzystanie organu administracji publicznej z instytucji domniemania faktycznego nie zwalnia go z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a tym bardziej nie uzasadnia odmowy dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a w szczególności tych, które podważałyby fakt prawotwórczy ustalony w następstwie takiego domniemania. Taka zaś sytuacja miała miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy. Organ administracji publicznej, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, nie dopuścił bowiem dowodów wnioskowanych przez skarżącego, że z zajęciem pasa drogowego nie miał on nic wspólnego, zaś pas drogowy zajął inny przedsiębiorca, składując tam drewno, którego skarżący nie zamawiał, domagając się wywiezienia z powrotem tego drewna, co w końcu uczynił wspomniany przedsiębiorca. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem zajętym w skardze, iż przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2, nie uzasadnia odpowiedzialności za naruszenie tego przepisu według kryteriów opartych na konstrukcji winy obiektywnej. Sąd podziela pogląd zajęty w orzecznictwie, w świetle którego przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych może być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 1998 r., II SA 537/98; LEX nr 41388 oraz z dnia 7 czerwca 2001 r., II SA 1391/00; LEX nr 55337). Zatem, przesłanką do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być co najmniej wykazanie podmiotowi zajmującemu ten pas niezachowania należytej staranności w dopuszczeniu do tego stanu rzeczy. W odniesieniu do przedsiębiorców kryteria należytej staranności powinny uwzględniać zawodowy charakter danej działalności (por. art. 355 § 2 k.c.), a więc być odpowiednio wysokie. Ponadto zauważyć należy dokonanie przez organ administracji publicznej waloryzacji kar pieniężnych w oparciu o przepis § 10b ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, który został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z omawianych wyżej względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna podlegają uchyleniu, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a.