II SA 1540/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Rafał Jasiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany treści licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], Minister Infrastruktury – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego A. H., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Przedsiębiorstwo Usług Spedycyjnych, Przewozy Międzynarodowe i Krajowe – A. H. z siedzibą w B., utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], odmawiającą udzielenia dodatkowego obszaru prowadzenia przewozów w licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy o nr blankietu [...] z obszarem prowadzenia przewozów obejmującym AL., BIH, BG, BY, CH, CZ, D, DK, EST, FIN, GB, GR, HR, IRL, L, LT, LV, MK, ML, N, NL, RO, RUS, S, SK, SLO, TR, UA, YU, AZJA – 4 ciągnik siodłowy lub balastowy. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r. strona skarżąca wystąpiła do Ministra Infrastruktury o udzielenie dodatkowego obszaru prowadzenia przewozów w licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy o nr blankietu [...] z obszarem prowadzenia przewozów obejmującym w/w kraje – 4 ciągnik siodłowy lub balastowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Infrastruktury odmówił skarżącemu udzielenia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego na przewóz rzeczy dodatkowego obszaru prowadzenia przewozów we wnioskowanym zakresie. Minister powołał jako podstawę prawną swej decyzji przepis art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym organ licencyjny odmawia udzielenie licencji na międzynarodowy transport drogowy w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń zagranicznych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż ze względu na to, że przedłożony przez stronę wniosek obejmuje kraje, do których brak jest dostatecznej liczby zezwoleń zagranicznych przyznawanych posiadaczom licencji przewozowych, udzielenie dodatkowego obszaru prowadzenia przewozów spowodowałoby zmniejszenie liczby zezwoleń zagranicznych dostępnych dla przedsiębiorców takie licencje już posiadających. Organ wskazał, iż liczba zezwoleń na wnioskowane obszary ważności, w związku z ich niewystarczającą liczbą w stosunku do zgłaszanych potrzeb podmiotów uprawnionych, podlega reglamentowaniu. Z tej przyczyny Minister uznał, iż w oparciu o w/w przepis art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie można przychylić się do wniosku i udzielić skarżącemu dodatkowego obszaru ważności licencji na prowadzenie przewozów. W piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, iż działając w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia liczby promes i licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy do dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 173, poz. 1417 ze zm.) podjął on decyzję o zakupie czterech ciągników Euro-3 celem uruchomienia ich w transporcie międzynarodowym i wzięciu leasingu na w/w pojazdy. Strona wskazała, że następnie -nie będąc świadomym dokonanych zmian w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, złożył wnioski o nowe licencje dla czterech leasingowanych i opłacanych od października 2002 r. pojazdów spełniających normy Euro-3. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], na podstawie której – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 14ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu udzielenia dodatkowego obszaru prowadzenia przewozów w licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. W uzasadnieniu organ powołując się na przepis art. 7 k.p.a. uznał, iż realizacja interesu strony skarżącej zgodnie z jej wnioskiem stałaby w sprzeczności z interesem społecznym rozumianym jako zapewnienie licencjonowanym przewoźnikom drogowym możliwości wykonywania przewozów. Powyższe wynika – w ocenie organu, z niewystarczającej w stosunku do zgłaszanych potrzeb, liczby zezwoleń zagranicznych będących w posiadaniu organu licencyjnego, a otrzymywanych od administracji obcych państw. Taką sytuację – jak podniósł Minister – ustawodawca przewidział w art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r. W ten sposób - zdaniem organu, ustawodawca dał wyraz prymatu interesu społecznego nad interesem stron ubiegających się o udzielenie nowych uprawnień przewozowych lub rozszerzenie posiadanych już licencji we wskazanym zakresie. Minister Infrastruktury wskazał ponadto w uzasadnieniu, że zezwolenia na wykonywanie przewozów na wnioskowany przez stronę skarżącą obszar ważności, podlegają restryktywnemu limitowaniu ze względu na ich niewystarczającą w stosunku do potrzeb liczbę. Zdaniem organu wskazany w hipotezie w/w przepisu art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy stan faktyczny potwierdza przedstawione zestawienie ilościowo-procentowe w zakresie dostępności zagranicznych zezwoleń w roku 2003. W dniu [...] kwietnia 2003 r. A.H. zaskarżył ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił ostatecznej decyzji organu koncesyjnego naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez odmowę uwzględnienia wniosku, którego złożenie było obowiązkiem skarżącego w myśl art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w skardze nastąpiło mylne wskazanie przez stronę ustawy transporcie zbiorowym), jak również naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż złożony przez niego wniosek stanowił wniosek o dopisanie zakupionych pojazdów do posiadanej przez niego licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Zdaniem skarżącego składając przedmiotowy wniosek wypełniał on tym samym nałożony przez ustawodawcę w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązek zgłaszania organowi na piśmie wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy, tj. wykaz pojazdów samochodowych wraz z urzędowo potwierdzonymi kopiami dowodów rejestracyjnych, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument stwierdzający prawo do dysponowania nimi. W ocenie skarżącego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2003 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku o zmianę licencji na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy jest bezpodstawna i niezgodna z prawem, gdyż odmowa uwzględnienia wniosku ze względu na brak możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń zagranicznych w odniesieniu do zmian w licencji na podstawie art. 14 ust. 1 dopuszczalna jest tylko w zakresie zmiany obszaru przewozów. Złożony przez stronę wniosek o dopisanie do licencji zakupionych przez nią pojazdów spowoduje w licencji – zdaniem skarżącego, zmianę w wykazie pojazdów, natomiast obszar licencji nie ulegnie zmianie. Skarżący podniósł ponadto, iż obie zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury oparte zostały na nieprawdziwym stanie faktycznym, gdyż strona jest posiadaczem licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, a więc odmowa uwzględnienia wniosku jest całkowicie niezrozumiała, gdyż dopisanie nowych pojazdów w wykazie nie powodowało zmiany uprawnień w zakresie przysługującego stronie skarżącej obszaru przewozu. Ponadto strona zarzuciła, iż nie jest prawdą restryktywne limitowanie w tym zakresie – na które powoływał się organ, gdyż w tym samym czasie poszerzono obszar licencji innemu, wskazanemu w treści skargi, podmiotowi, dla którego działalność przewozowa stanowi działalność pomocniczą. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, uznając zarzuty skargi za bezzasadne -wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister, ustosunkowując się do zarzutów, stwierdził, że wniosek strony skarżącej obejmował zmianę udzielonej uprzednio licencji m.in. poprzez objęcie nią dodatkowego obszaru "Niemcy" i "Holandia". Ustosunkowując się do zarzutu strony zawartym w skardze do NSA w Warszawie, dotyczącym naruszenia przepisu art. 14 ust. 2 w/w ustawy, z którego wynika, iż – zdaniem strony – jej wniosek nie dotyczył zmiany obszaru licencji, lecz zmianę liczby pojazdów, Minister Infrastruktury wskazał, że skarżący nie podnosił w toku instancji tego zarzutu. Organ stwierdził, że zakwalifikował wniosek strony, jako wniosek o zwiększenie obszarów wykonywania przewozów i zwiększenie liczby pojazdów, o czym była mowa w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., albowiem potwierdzała to treść wniosku złożonego przez stronę (formularza L 3), gdzie w polu "wnioskuje o udzielenie obszaru" strona wpisała m.in. obszar "Niemcy" i "Holandia". Z tej przyczyny ustalenia faktyczne poczynione przez organ w toku postępowania były – zdaniem organu, prawidłowe i nie były przez stronę kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, zaś zmiana stanowiska strony zarysowała się dopiero w skardze skierowanej do sądu administracyjnego. W związku z tym organ uznał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, albowiem w tym zakresie nie doszło do błędnych ustaleń faktycznych, wpływających na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do kwestii limitowania zezwoleń zagranicznych na obszar "Niemcy i Holandia" organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w której wskazano liczbę limitów przedmiotowych zezwoleń przypadających na udzielone licencje, co uzasadniało – zdaniem Ministra – odmowę uwzględnienia wniosku strony na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2004 r. skarżący A. H., ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, stwierdził, iż wniosek skarżącego dotyczył tylko i wyłącznie dopisania do licencji zakupionych przez stronę pojazdów w ilości [...] sztuk. Obszar prowadzenia przewozów nie uległ zmianie, albowiem posiadana przez stronę licencja obejmowała prowadzenie przewozów tak na obszarze "Niemcy" – "D", jak i "Holandia" – "NL". Ponadto skarżący uznał, iż fakt limitowania zezwoleń zagranicznych na obszar "Niemcy" i "Holandia" nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem w 2003 r. strona posiadała wydane przez Ministerstwo Infrastruktury cztery tzw. zezwolenia "stałe" na wykonywanie przewozów na obszarze "Niemcy", co oznacza – zdaniem skarżącego, że mógł on wykonywać nieograniczoną ilość przewozów na tym terenie, bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na każdy pojedynczy przewóz oraz jedno zezwolenie tzw. "EMKT", które uprawniało stronę do wykonywania nieograniczonej ilości przewozów na terenie całej Europy Zachodniej i Wschodniej oprócz Austrii, Włoch i Grecji. Strona dodała, że odmowa zmiany treści licencji o ujęcie w niej większej ilości pojazdów uniemożliwiła skarżącemu wykonywanie większej ilości przewozów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 kwietnia 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga p. A. H. podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003 r. nie narusza prawa. Przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 14 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 do zmiany treści licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy w zakresie zmiany obszaru przewozów stosuje się odpowiednio art. 10 ust. 3 tej ustawy. Art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy stanowi z kolei, iż minister właściwy do spraw transportu (obecnie: Minister Infrastruktury) odmawia udzielenia licencji na międzynarodowy transport drogowy w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń zagranicznych. Zdaniem Sądu z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż złożony w dniu [...] grudnia 2002 r. wniosek skarżącego obejmował zmianę udzielonej uprzednio licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy m.in. poprzez objęcie nią dodatkowego obszaru "Niemcy" i "Holandia" (zwiększenie obszaru wykonywania przewozów). Należy zgodzić się w tym zakresie ze stanowiskiem organu, iż fakt ten potwierdzała treść wniosku złożonego przez stronę (formularza L 3), gdzie w polu "wnioskuje o udzielenie obszaru" strona wpisała m.in. obszar "Niemcy" i "Holandia". Z tej przyczyny, wbrew zarzutom skargi, należy uznać, iż poczynione w toku postępowania przez Ministra Infrastruktury ustalenia faktyczne były – zdaniem Sądu – prawidłowe. Dodatkowo należy podkreślić, iż ustalenia te nie były przez stronę kwestionowane w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, zaś zmiana stanowiska strony zarysowała się dopiero w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami strony, albowiem w zakresie objętym niniejszym postępowaniem nie doszło do błędnych ustaleń faktycznych, wpływających na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organ administracji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a). Ponadto organ administracji nie dopuścił się – w ocenie składu orzekającego – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparł się na materiale zebranym przez organ, jego wszechstronnej oceny dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oraz dokonał oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Zdaniem Sądu należy uznać w konsekwencji, iż wydając w dniu [...] marca 2003 r. decyzję nr [...], Minister Infrastruktury, jako organ właściwy, prawidłowo zastosował przepis art. 14 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. Z uwagi na ograniczenia nałożone przepisami ustawy o transporcie drogowym Minister zobowiązany był uwzględnić w swych działaniach to, iż zezwolenia na wykonywanie przewozów na wnioskowany przez stronę skarżącą obszar ważności, podlegają restryktywnemu limitowaniu ze względu na ich niewystarczającą w stosunku do potrzeb liczbę. Zdaniem Sądu wskazany w hipotezie przepisu art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy stan faktyczny potwierdziły w niniejszej sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawienia ilościowo-procentowe w zakresie dostępności zagranicznych zezwoleń w roku 2003. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.