II SA 1541/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz, Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień wynikających z licencji pilota samolotowego oddala skargę [...] listopada 1988r. samolot [...] pilotowany przez załogę w składzie: kpt. K.R., drugi pilot W.W. oraz mechanik pokładowy M.L.–N., uległ wypadkowi w miejscowości R. k. Ł. Główny Inspektor Lotnictwa Cywilnego (GILC) decyzją z [...] maja 1989r. zawiesił W.W. uprawnienia wynikające w licencji pilota samolotowego – zawodowego II klasy na okres [...] m-cy od daty wypadku oraz cofnął mu uprawnienia do wykonywania lotów na samolotach o masie ponad [...]kg. W wyniku skargi W. W. na w/w decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) GILC w oparciu o art. 200 §2 kpa (w ówczesnym brzmieniu tego przepisu) decyzją z [...] sierpnia 1989r. zmienił tę decyzję w ten sposób, że zawiesił W.W. przedmiotowe uprawnienia na okres [...] m-cy. Wyrokiem z 10 maja 1990r. NSA uchylił zaskarżoną przez W.W. w/w decyzję z [...] sierpnia 1989r. W wyniku tego wyroku GILC przekazał NSA do rozpoznania skargę W.W. na w/w decyzję z [...] maja 1989r., wnosząc o jej oddalenie. NSA wyrokiem z 21 listopada 1990r. stwierdził nieważność tej decyzji – jako wydanej na błędnie określonej podstawie prawnej i przez organ nie posiadający kompetencji do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawach licencji członków personelu lotniczego. W świetle obowiązującego prawa organem tym jest Inspektorat Personelu Lotniczego. Decyzją Głównego Inspektora Personelu Lotniczego (GIPL) z [...] stycznia 1991r. nr [...] zawieszono W.W. uprawnienia wynikające z licencji pilota samolotowego – zawodowego nr [...] na okres jednego roku, licząc od daty wypadku. Po upływie tego terminu – jak wskazano w decyzji – może on ubiegać się o zwrot zawieszonej licencji, po uzyskaniu pozytywnych wyników z okolicznościowych badań lotniczo – lekarskich oraz zdaniu egzaminów przed właściwą komisją w zakresie wymaganym do wydania licencji. Decyzja została wydana na podstawie §25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 10 września 1986r. w sprawie personelu lotniczego (Dz. U. Nr 41, poz. 199), wydanego na podstawie art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2 i art. 63 ustawy z 31 maja 1962r. – Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153, ze zm.). Stosownie do §25 ust. 1 cytowanego rozporządzenia licencja członka personelu lotniczego może być przez Inspektorat Personelu Lotniczego cofnięta lub niektóre uprawnienia mogą być odebrane, zawieszone lub ograniczone w razie stwierdzenia: 1) utraty przez członka personelu lotniczego kwalifikacji do wykonywania czynności lotniczych lub kwalifikacji moralnych, 2) naruszenia przez członków personelu lotniczego przepisów lotniczych, 3) że wykonywanie przez członka personelu lotniczego czynności, do których wykonywania uprawnia go licencja, może zagrażać bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Zgodnie zaś z §25 ust. 4 tego rozporządzenia w decyzji o zawieszeniu lub ograniczeniu uprawnień należy ustalić okres zawieszenia lub ograniczenia. Natomiast w świetle §25 ust. 5 omawianego rozporządzenia decyzja o zawieszeniu lub ograniczeniu uprawnień powinna zawierać warunki odzyskania tych uprawnień. GIPL w uzasadnieniu wyżej powołanej decyzji powołał się na badania przeprowadzone przez Główną Komisję Badania Wypadków Lotniczych, w świetle których: • samolot przez dłuższy czas znajdował się w strefie oblodzenia z niewłączoną instalacją przeciwoblodzeniową, co naruszało pkt 3.27.4 Instrukcji użytkowania samolotu [...] w locie. Włączenie tej instalacji nastąpiło po wypuszczeniu podwozia i klap, podczas wykonywania procedury podejścia do lądowania (naruszono pkt 3.27.3 oraz pkt 3.27.4 cytowanej instrukcji). Spowodowało to dodatkowy pobór powietrza, co przy oblodzonych wlotach doprowadziło do wyłączenia się silników. • manewr podejścia do lądowania w przygodnym terenie załoga wykonała niezgodnie z powołaną instrukcją, nie dokonując podstawowych czynności jak: wyłączenie zaworów odcinających dopływ paliwa do silników, wyłączenie instalacji elektrycznej, rozładowania gaśnic do wnętrza silnika, powiadomienia o zaistniałej sytuacji organów kontroli ruchu lotniczego oraz braku powiadomienia pasażerów. • stwierdzono naruszenie przez dowódcę załogi K R. podstawowych przepisów lotniczych. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się (odwołanie z [...] lutego 1991r.) do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (TiGM), który decyzją z [...] marca 1991r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko zajęte przez ten organ. W lipcu 1999r. skarżący złożył do Ministra TiGM wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra z [...] marca 1991r. wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ostateczną decyzją z [...] czerwca 2000r. nr [...] Minister TiGM utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2000r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra TiGM z [...] marca 1991r., utrzymującej w mocy w/w decyzję GIPL z [...] stycznia 1991r. o zawieszeniu W.W. uprawnień wynikających z licencji pilota samolotowego – zawodowego. W ocenie Ministra TiGM nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1991r., gdyż skarżący od [...] listopada 1989r. miał możliwość ubiegania się o przywrócenie uprawnień wynikających z licencji. Pomimo upływu blisko [...] lat od daty wydania decyzji i [...] lat od daty zawieszenia uprawnień, skarżący nie przystąpił do badań lotniczo – lekarskich i ponownego egzaminu z wiadomości teoretycznych i umiejętności praktycznych przed Państwową Lotniczą Komisją Egzaminacyjną w zakresie wymaganym do wydania licencji. W.W. zaskarżył powyższą decyzję do NSA. NSA wyrokiem z 3 grudnia 2001r. (sprawa II SA 1903/00) uchylił w/w decyzję Ministra TiGM z [...] czerwca 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2000r. Sąd wskazał w szczególności, iż w zaskarżonej decyzji skoncentrowano się nie na kwestii, czy ostateczna decyzja zawieszająca W.W. uprawnienia pilota dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, lecz na skonstatowaniu, że po upływie wyznaczonych terminów skarżący mógł się ubiegać o przywrócenie uprawnień wynikających z licencji. Sąd wskazał też, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zawieszenia uprawnień pilota, organ powinien w szczególności rozważyć, czy w omawianym postępowaniu została W.W. udowodniona, zgodnie z regułami kpa, co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w §25 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Komunikacji z 10 września 1986r. uzasadniająca zawieszenie tych uprawnień. Owe udowodnienie winno być zindywidualizowane, czyli odnosić się bezpośrednio do W.W. Niedopuszczalne byłoby stosowanie tutaj, sprzecznej z porządkiem prawnym, zasady odpowiedzialności zbiorowej. W następstwie powyższego wyroku Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2002r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Ministra TiGM z [...] marca 1991r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji GIPL z [...] stycznia 1991r. dotyczącej zawieszenia uprawnień wynikających z licencji pilota samolotowego – zawodowego. Uznał bowiem, iż nie spełnia ona wymogów formalnych z art. 107 §1 i 3 kpa; nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisu "z podaniem imienia i nazwiska". Natomiast zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2002r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z [...] lutego 1991r., na podstawie art. 138 §2 kpa uchylił decyzję GIPL z [...] stycznia 1991r. w sprawie zawieszenia W.W. uprawnień wynikających z licencji pilota samolotowego – zawodowego nr [...] na okres jednego roku, licząc od daty wypadku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister Infrastruktury podał w uzasadnieniu tej decyzji w szczególności, że w/w decyzja GIPL z [...] stycznia 1991r. nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 107 §1 i 3 kpa; nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisu "z podaniem imienia i nazwiska". Minister podkreślił, że przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organ załatwiający sprawę obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, fakty i dowody powszechnie znane organowi z urzędu, którymi organ rozporządza. Rezultat tego postępowania powinien być zawarty w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, które powinno udowadniać poprawność rozstrzygnięcia i zawierać wyjaśnienia zmierzające do ustalenia faktów. W szczególności organ nie rozważył, czy zgodnie z regułami postępowania administracyjnego została w sprawie udowodniona "co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w §25 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Komunikacji z 10 września 1986r. w sprawie personelu lotniczego, która uzasadniałaby zawieszenie skarżącemu uprawnień pilota. Nadto wymienienie przez organ w w/w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji przepisów przyjętych za podstawę prawną decyzji nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 §3 kpa. Według organu, w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego w/w decyzji, "postępowanie dowodowe w znacznej części nie zostało przeprowadzone i niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego". W skardze na powyższą decyzję W. W. zarzucił jej naruszenie przepisów: – art. 138 §2, art. 7-9, art. 11-12 oraz art. 107 §1 i 3 kpa "poprzez niewskazanie czy i w jakim zakresie winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz udzielenie błędnych wskazań co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; – §25 w/w rozporządzenia Ministra Komunikacji z 10 września 1986r. w sprawie personelu lotniczego "wobec przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi nieuprawnionemu" (to jest GILC). Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy "nie tylko nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, ale nawet nie stwierdził, że ustalenia decyzji organu I instancji są wadliwe i na czym wady te polegają, ograniczając się jedynie do wyspecyfikowania formalnych braków uzasadnienia samej decyzji". Nie rozpatrzył też wszystkich żądań strony i nie ustosunkował się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 §1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 §1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych i celowościowych. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002r., którą Minister uchylił decyzję GIPL z [...] stycznia 1991r. w sprawie zawieszenia skarżącemu uprawnień wynikających z licencji pilota samolotowego – zawodowego. W tym samym dniu Minister stwierdził nieważność w/w decyzji z [...] marca 1991r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 1991r., co otworzyło drogę do rozpatrzenia przez organ w/w odwołania z [...] lutego 1991r. i skontrolowania decyzji z [...] stycznia 1991r. o zawieszeniu skarżącemu uprawnień pilota – właśnie w drodze zaskarżonej w tej sprawie decyzji z [...] kwietnia 2002r. Uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji GIPL z [...] stycznia 1991r. oznacza w praktyce, że po wielu latach postępowania, sprawa uprawnień skarżącego wynikających z licencji pilota samolotowego – zawodowego, wróciła niejako do punktu wyjścia. Właściwy organ obowiązany jest bowiem na nowo ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi wynikającymi z art. 7, 77, 80 i 107 kpa, w pełnym zakresie zbadać i ocenić w prawnoprocesowych formach postępowania przed organem administracji, sprawę wypadku lotniczego z [...] listopada 1988r., bacząc w pierwszym rzędzie na obowiązek indywidualizacji motywów przyszłego rozstrzygnięcia przez odniesienie ich bezpośrednio do osoby skarżącego W.W. Jest to zasadnicza dyrektywa tego postępowania, wynikająca z w/w wyroku NSA z 3 grudnia 2001r., w którym Sąd ten zwrócił uwagę na niedopuszczalność stosowania zasady odpowiedzialności zbiorowej w związku z zaistniałym wypadkiem lotniczym będącym bezpośrednią przyczyną zawieszenia skarżącemu uprawnień pilota decyzją GIPL z [...] stycznia 1991r., na warunkach przewidzianych w tej decyzji. Sąd dostrzega istotne mankamenty decyzji z [...] stycznia 1991r., która przede wszystkim nie różnicuje podstaw odpowiedzialności za wypadek poszczególnych członków załogi samolotu, posługując się ogólnymi i niezindywidualizowanymi w odniesieniu do każdego z nich ustaleniami i zarzutami. Dlatego nie budzi zastrzeżeń uchylenie tej decyzji przez Ministra Infrastruktury zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2002r. oraz argumentacja jaką Minister posłużył się w tym zakresie. Minister wskazał de facto na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w pełnym zakresie, wskazując na uchybienia dotychczasowego postępowania, których wyrazem są m.in. niedostatki uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 1991r. Minister wyraźnie też podkreślił konieczność rozważenia, czy w odniesieniu do skarżącego została udowodniona chociażby jedna z przesłanek z §25 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Komunikacji z 10 września 1986r. w sprawie personelu lotniczego, co było warunkiem zastosowania tego przepisu. Bezpodstawnie w tej sytuacji skarżący stawia w/w decyzji zarzut niewskazania, czy i w jakim zakresie winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie, tak samo jak zarzut błędnych wskazań co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, Minister wyraźnie wskazał też na wadliwości postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 1991r. Brak jest natomiast warunków prawnych, żeby organ administracji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, mógł uprzedzać czy też przesądzać wyniki postępowania administracyjnego, które organ pierwszej instancji dopiero przeprowadzi w następstwie tego uchylenia, zgodnie ze wskazaniami decyzji uchylającej. Uczynić tego nie może również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, którego rola ogranicza się wyłącznie do skontrolowania legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji w aspekcie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa. Jeżeli Sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa, obowiązany jest skargę oddalić. Tak też stało się w sprawie niniejszej. W okolicznościach tej sprawy organ miał prawo wydać decyzję kasacyjną, jaką jest decyzja wydana na podstawie art. 138 §2 kpa. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to znaczy, gdy organ pierwszej instancji m.in. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części (w ograniczonym, nie wyczerpującym istotę rzeczy zakresie). W tej sytuacji, gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną (co z zasady powinien zrobić), to musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu zrobić nie wolno, bo oznaczałoby to, że w danej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające tylko w jednej instancji (właśnie w drugiej), a nie w dwóch instancjach, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie wyjaśniające albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom art. 138 §2 kpa. Nie znaczy to jednak, że Sąd nie dostrzega w niej mankamentów, na które skarżący słusznie zwrócił w skardze uwagę. Istotnie w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2002r. wymieniono GILC jako organ, który wydał decyzję z [...] stycznia 1991r. Jednak jest oczywiste i poza wszelkim sporem w tej sprawie, że decyzję z [...] stycznia 1991r. wydał GIPL (por. akta administracyjne), zaś organ zaskarżoną decyzją rozpatrzył odwołanie skarżącego z [...] lutego 1991r., które odnosiło się do decyzji GIPL z [...] stycznia 1991r., a nie do żadnej innej decyzji. Nie ma zatem żadnych wątpliwości jaką decyzję Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2002r. i jakiemu organowi przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mianowicie przekazał ją do rozpatrzenia "przez organ pierwszej instancji", a więc ten, który wydał decyzję z [...] stycznia 1991r. Tym organem jest GIPL, a nie GILC – błędnie wymieniony w uzasadnieniu decyzji. Wymienienie to należy więc kwalifikować w kategoriach oczywistej omyłki, która nie ma istotnego wpływu na wykonanie tej decyzji i dalszy formalny bieg sprawy. Nadto trzeba widzieć, że zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tu naruszenie to takiego wpływu nie miało. Sąd obowiązany jest jednak zwrócić uwagę organu na konieczność przestrzegania przepisów kpa regulujących problematykę wydawania decyzji administracyjnych. W szczególności w tej sprawie organ miał obowiązek sprecyzować w sposób wykluczający wszelką wątpliwość datę i numer uchylonej decyzji i poprawnie wymienić organ, który ją wydał. Zaniedbania na tym tle stały się źródłem późniejszych zarzutów strony postępowania, mimo że w ostatecznym rachunku zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zwrócić należy wreszcie uwagę na dotychczasowy wieloletni tok tej sprawy, która wymaga sprawnego załatwienia w drodze merytorycznej decyzji. Organ załatwiający sprawę winien więc nadać jej odpowiedni bieg, gwarantujący niezwłoczne, stosownie do obowiązującego prawa, zakończenie sprawy właściwym orzeczeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 151 p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.