II SA 1645/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./, , Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Społecznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie 6 II SA 1645/03 UZASADNIENIE Dyrektor Społecznego Liceum Ogólnokształcącego w O. zwrócił pismem z dna 3 grudnia 2002 r. do Prezydenta Miasta O. z prośbą o wyznaczenia siedem bezpłatnych miejsc parkingowych przed szkołą na ul. [...], gdyż udostępnione nieodpłatnie jedno miejsce parkingowe jest na potrzeby szkoły niewystarczające. Pismem z dnia [...] lutego 2003r. Prezydent Miasta O. poinformował Dyrektora szkoły, że w oparciu o obowiązujące przepisy nie ma możliwości prawnych udostępnienia nieodpłatnie siedmiu miejsc parkingowych na potrzeby szkoły. Prezydent Miasta powołując się na swoje zarządzenie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności, oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608 ze zm.), proponował udostępnienie szkole siedmiu miejsc parkingowych odpłatnych na zasadach wyłączności. Traktując informację organu administracji jako decyzję, Dyrektor szkoły zażaleniem z dnia 6 marca 2003 r. zaskarżył je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Szkoła uważa, że powołane w piśmie zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta O. jest sprzeczne z art. 15 ust. 1-2 ustawy a dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania, Dyrektora [...] Społecznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w O. od pisma Prezydenta Miasta O., w sprawie parkowania pojazdów przed budynkiem szkoły. Zdaniem Kolegium pisma Prezydenta Miasta O. nie można zaliczyć do kategorii decyzji administracyjnych, a w związku z tym od takiego pisma odwołanie jest niedopuszczalne. Powołując się na ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Kolegium stwierdza, że zawarte w nich regulacje prawne nie dają organowi administracji publicznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest brak podstawy prawnej do dokonania merytorycznej kontroli przedmiotowego pisma przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na postanowienie to Dyrektor Społecznego Liceum Ogólnokształcącego w O. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Skarżący uważa, że obciążenie go obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie na drodze publicznej przed jego szkołą powoduje nieuzasadnione obciążenie działalności i prawidłowe prowadzenie szkoły. Nadto kwestionuje legalność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta O. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności. Jego zdaniem zarówno rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jak i zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta O. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności są niezgodne z Konstytucją. Jednakże z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego określający, że przepisy rozporządzenia tracą moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 r., jego wniosek skierowany do Prezydenta Miasta O. powinien zostać rozstrzygnięty decyzją administracyjną zgodnie z wymaganiami art. 104 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie. Organ administracji podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało to, jaki charakter ma pismo Prezydenta Miasta O. Czy jest to pismo informacyjne, wydane w trybie czynności materialno - technicznej, czy stanowi ono decyzje administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 104 kpa. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym skierowanym na zewnątrz organu. Nie stanowi tym samym decyzji administracyjnej "decyzja" wydana na przykład przez kierownika jednostki administracji publicznej w sprawie powołania z pośród pracowników tej jednostki komisji do załatwienia konkretnej sprawy. Przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony i przesądzająca - jako decyzja o charakterze deklaratywnym - o istnieniu stosunku prawnego w osnowie tej decyzji wymienionego. Dla wykonywania - w systemie obowiązującego porządku prawnego - funkcji wymiaru sprawiedliwości i funkcji administracji powołane są odrębnie ukształtowane organy państwowe. Decyzja administracyjna nie podlega - poza wyjątkami w ustawie wskazanymi - kontroli sądu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r. -1 CKN 582/98). W kwestii kwalifikacji zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjne w składzie pięcioosobowym uchwałą z dnia 15 listopada 1999 r. (OPK 25/99), stwierdzając iż za decyzję administracyjną uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, podnosząc nadto, że w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Analogiczne stanowisko zajął ten sam sąd w składzie siedmioosobowym w uchwale z dnia 12 października 1998 r. (OPS 6/98) oraz w składzie zwykłym w wyroku z dnia 15 października 1987 r. (SA/Wr 730/87) oraz z dnia 31 sierpnia 1984 r. (SA/Wr 430/84). Pismo, na które powołuje się skarżący spełnia wymagania decyzji administracyjnej. Pochodzi od organu administracji publicznej, ma charakter władczego rozstrzygnięcia (odmawia nieodpłatnego udostępnienia miejsc do parkowania), jest skierowane do konkretnie wskazanej osoby na zewnątrz tego organu oraz powołuje się w swej podstawie na przepisy prawa powszechnie obowiązującego (rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych). O istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach lub obowiązkach prawnych adresata, także w sytuacji gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie, dla którego brak było podstawy prawnej, nie przestaje być decyzją administracyjną, podlega jednak reżimowy z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Należy także wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 25 stycznia 1998 r. (II SA 1329/97) stwierdzające, iż z uwagi na treść art. 104 kpa zasadą jest załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, a wyłączenie decyzyjnej formy załatwiana takich spraw musi być wyraźne, gdyż nie można go domniemywać. Co prawda poza zakresem rozpoznania sprawy jest okoliczność, na którą jednak Sąd zwraca uwagę organowi I instancji, iż oczywistym błędem było powołanie się w wymienionej decyzji (piśmie) na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności. Zarządzenie to za podstawę wydania przyjęło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 416), które w dacie zaskarżonej decyzji (pisma) już nie obowiązywało, gdyż utraciło moc z dniem 1 lipca 2000 r. - data wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. o tym samym tytule co rozporządzenie uchylone. Tym samym zarządzenie, na które powołał się Prezydent Miasta O. nie mogło obowiązywać w roku 2003. Nadto, zgodnie z nowym rozporządzeniem, to rada miasta a nie jego prezydent była umocowana, zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, do wprowadzenia opłat abonamentowych z możliwością zastosowania bonifikaty, o czym rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2001 r. (II SA 1174/01). W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.