II SA 1657/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy ze skargi O.T. z siedzibą w Rosji na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych oddala skargę Wnioskiem z dnia [...].12.2001 r. spółka akcyjna otwartego typu O.T. z siedzibą w M. Rosja, działając przez swojego pełnomocnika wystąpiła, na podstawie art. 46 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 178 ze zm.), do Ministra Gospodarki o wpisanie do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych. W dniu [...].08.2001 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych sporządziło opinię dotyczącą władania nieruchomością, której adres podano we wniosku. Opinia stwierdza, że wnioskodawca nie jest uprawniony do posiadania nieruchomości pod wskazanym adresem. Wnioskodawca nie posiada praw do nieruchomości, działka została przekazana wyłącznie dla wykonania zadań wynikających z umowy z 1974 r., Ośrodkowi Technicznemu T., który był agenda rządową ZSRR a nie przedstawicielstwem przedsiębiorstwa tego kraju, był on jednostką samodzielną istniejąca przy Przedstawicielstwie Handlowym ZSRR korzystając ze statusu dyplomatycznego. Obecny wnioskodawca nie jest następcą prawnym dawnego ośrodka, lecz podmiotem gospodarczym, którego łączy z dawnym dysponentem nieruchomości jedynie zbieżność nazwy. W roku 1990 przestał istnieć przedmiot umowy z 1974 r. oraz potrzeba utrzymywania agendy rządowej ZSRR (jej podmiot) gdyż ośrodek został zlikwidowany. Nieruchomość nie mogła być przekazana wnioskodawcy gdyż zabraniał tego zapis art. 4 Porozumienia, a więc prawa do nieruchomości i budynków przeszły na własność Skarb Państwa. Minister Gospodarki Decyzją z dnia [...].02.2002 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej odmówił wnioskodawcy dokonania wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych z uwagi na to, że zagrażałoby to innemu ważnemu interesowi publicznemu. Odstępując, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej, od uzasadnienia faktycznego w uzasadnieniu prawnym minister stwierdził, że korzystanie przez wnioskodawcę z nieruchomości i budynków jest niezgodne z prawem polskim i umowami międzynarodowymi. W dniu [...].03.2002 r. wnioskodawca złożył do Ministra Gospodarki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżący stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest od prawie ośmiu lat własnością Skarbu Państwa. Skarżący zarzuca decyzji nieprzeprowadzenie postępowania uzasadniającego stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu prawnym. Skarżący uważa, że stanowisko prawne Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...].08.2001 r. przedłożone Ministrowi Gospodarki o nieobowiązywaniu umowy między Rządem PRL a Rządem ZSRR z 18.07.1974 r. oraz porozumienie zawarte przez rządy tych krajów z 03.10.1978 r. jest błędne. W sprawach tych umów i porozumień, jak twierdzi skarżący, działają od kilku lat wspólne komisje na różnych szczeblach ministerialnych i komisje te nie uzgodniły jeszcze wspólnych stanowisk co do obowiązywania tych umów i porozumień, które legły u podstawy władania przez skarżącego przedmiotową nieruchomością. Skarżący, powołując się w tym zakresie na art. 461 § 1 k.c, stwierdza, że jest posiadaczem (w rozumieniu prawa cywilnego) zajmowanych nieruchomości także na tej podstawie, że nie nastąpiło rozliczenia z nakładów poczynionych na nią. Skarżący zarzuca Ministrowi Gospodarki posługiwanie się opinią Ministra Spraw Zagranicznych z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 48 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej, gdyż ten drugi organ nie jest kompetentny do wyrażania opinii w niniejszej sprawie. Dalej we wniosku skarżący podnosi, że organ ewidencyjny nie jest umocowany do rozstrzygania stosunków własnościowy, wzajemnych roszczeń czy praw podmiotów zagranicznych wynikających z umów międzynarodowych. Organ ewidencyjny, zdaniem skarżącego, utożsamia w sposób nieuprawniony pojęcie zagrożenia innego ważnego interesu publicznego z nieuregulowanym stanem roszczeń do określonej nieruchomości w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie naruszył porządku prawnego. Decyzją z dnia [...].04. 2002 r. ([...]) Minister Gospodarki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pdg. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy z uwagi na to, że w odwołaniu wnioskodawca nie przedstawił przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji O. T. wniósł a dniu [...].05.2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Decyzjom tym skarżący zarzuca naruszenie art. 43 Prawa działalności gospodarczej przez przekroczenie kompetencji organu ewidencyjnego, art. 48 ust. 1 tej ustawy polegające na przyjęciu, że utworzenie przedstawicielstwa pod wskazanym adresem zagrażałoby innemu ważnemu interesowi publicznemu oraz art. 7 k.p.a. - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zadaniem skarżącego odmówiono mu wpisu do ewidencji jedynie z powodu nie wskazania tytułu prawnego do nieruchomości, której adres podał co narusza art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy, które takich wymagań nie stawiają. W swoich dalszych wywodach skarżący przytacza identyczne argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - posiadanie nieruchomości, oraz brak kompetencji Ministra Spraw Zagranicznych do wyrażania opinii a tym bardziej do zajmowania stanowiska prawnego w niniejszej sprawie, co narusza art. 45 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki stwierdza, że zgodnie z ustawą Prawo działalności gospodarczej osoba zagraniczna wykonująca działalność za granicą może utworzyć przedstawicielstwo w Polsce wyłącznie w celu prowadzenia reklamy i promocji przedsiębiorstwa. Ponieważ Minister Gospodarki jest wyłącznie właściwy, ze względu na przedmiot działania przedsiębiorcy zagranicznego, nie miał obowiązku zasięgania opinii na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, zasięgnął jednak, zgodnie z art. 7 k.p.a., informacji z Ministerstwa Spraw Zagranicznych o prawie skarżącego do posiadania nieruchomości, której jako adres przedstawicielstwa skarżący podał. Odnosząc się do zarzutów skarżącego minister wyjaśnia, że nie doszło do naruszenia art. 43 ustawy Prawo działalności gospodarczej, gdyż może on, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odmówić wpisu jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Odmowę wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych wydano w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy a oparta na art. 48 ust. 1 pkt 1 nie wymagała uzasadnienia faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowiącym, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem, zważył co następuje: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zmianami)określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie działalności gospodarczej. Specyfika działalności przedstawicielstwa polega na promowaniu i reklamie przedsiębiorstwa zagranicznego. W konsekwencji tego rodzaju aktywność służyć może promocji efektów działalności tegoż przedsiębiorcy z myślą o ich zbycie na terytorium Polski, ale także o ewentualnej możliwości na przykład utworzenia oddziału w Polsce, jego działalność nie podlega samobilansowaniu i w zakresie efektów ekonomicznych jest organicznie związana z działalnością przedsiębiorcy zagranicznego, stąd też nie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców, a jedynie do prowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki ewidencji przedstawicielstw zagranicznych. Przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą będzie sam podmiot zagraniczny. Nie ulega więc wątpliwości, że przedstawicielstwo nie posiada niezależnej od przedsiębiorcy zagranicznego podmiotowości prawnej i ponad wszelką wątpliwość umiejscowić należałoby je w ramach struktury organizacyjnej przedsiębiorcy. Biorąc pod uwagę powyższe, można stwierdzić że przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego jest prawnie niesamodzielną, podporządkowaną w całym zakresie swojej działalności jednostką organizacyjną, prowadzącą działalność w zakresie reklamy i promocji w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy zagranicznego. Podmiotem zagranicznym wnoszącym o ustanowienie przedstawicielstwa na terytorium Polski jest spółka akcyjna T. otwartego typu z siedzibą w M. Rosja. Uprzednio nieruchomość pod adresem wnioskowanym do wpisu ewidencji przedstawicielstw zagranicznych była w użytkowaniu Ośrodka Technicznego T., który nie był przedstawicielstwem przedsiębiorstwa byłego ZSRR. Skarżący nie jest następcą prawnym byłego ośrodka, który wzniósł na nieruchomości istniejące tam budynki, a nazwa w jego firmie – T. - jest przypadkową zbieżnością z nazwą ośrodka. Zgodnie z art. 4 porozumienia zawartego przez Rząd Polski z Rządem byłego ZSRR "o wzajemnym przekazaniu działek gruntu dla budowy ośrodków technicznych współdziałających w obsłudze maszyn, urządzeń i aparatury, dostarczanych we wzajemnej wymianie handlowej i o warunkach budowy tych ośrodków" nieruchomość nie mogła być przekazana skarżącemu. Nie jest przedmiotem rozpoznania przez Sąd czy przedsiębiorca posiadał czy nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż Sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej. Można jedynie na marginesie, wyłącznie dlatego, że skarżący to podnosi w swojej skardze, zauważyć, iż prawo zatrzymania z art. 461 § 1 k.c. przysługuje temu kto nakłady poczynił na rzecz. Przedsiębiorca niezasadnie stawia w skardze zarzut, że organ ewidencyjny oparł swoją decyzję na informacji (opinii) Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Co do tej okoliczności można wskazać, że organ ewidencyjny w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].02.2002 r. stwierdza wprost, że w niniejszej sprawie nie zastosował przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, gdyż jest ministrem właściwym do podjęcia decyzji bez zasięgania tych opinii. Opinię uzyskaną z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, mającą w znacznej mierze charakter informacji o znaczeniu historycznym, organ administracji potraktował jako działanie z jego strony, w rozumieniu art. 7 k.p.a., zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia za uzasadniony zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza art. 43 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Żadna z decyzji organu ewidencyjnego nie neguje prawa przedsiębiorcy do utworzenia na terytorium Polski przedstawicielstwa zagranicznego. Także nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 7 k.p.a. Organ administracji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym i te, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony, z którymi polemizuje skarżący. Wpis do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, nie oznacza jednak, że dokonywany jest automatycznie. Oznacza to, że organ ewidencyjny bada, czy spełnione zostały prawem przewidziane wymagania formalne i materialne. W związku z tym, że wpis dotyczy przedstawicielstw zagranicznych, oprócz typowych wymogów formalnoprawnych, takich jak nazwa, siedziba i forma prawna przedsiębiorcy zagranicznego tworzącego przedstawicielstwo, wysokość kapitału lub innych funduszy założycielskich przedsiębiorcy, przedmiot działalności gospodarczej przedsiębiorcy, imię, nazwisko oraz adres w Polsce osoby upoważnionej w przedstawicielstwie do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego i adres przedstawicielstwa w Polsce istotne znaczenie mają także ograniczenia, które związane są z możliwościami różnego rodzaju zagrożeń. Zaskarżona decyzja stwierdza, że wystąpiło zagrożenie naruszenia ważnego interesu publicznego - art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Zagrożenie ważnego interesu publicznego może być postrzegane w perspektywie ładu prawnego i rzeczywistości społeczno-gospodarczej, a okolicznością powszechnie znaną jest niedoskonałość tego ładu, między innymi także z uwagi na brak bezwzględnego stosowania rygorów przejrzystości w obrocie gospodarczym nieruchomościami. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.12.2001 r. (sygn. akt II SA 2336/00) nie może stanowić prostego odniesienia do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w sprawie, na której wyrok powołuje się skarżący, że brak było opinii właściwego ministra działu administracji rządowej, jak również z akt sprawy nie wynikało by organ ewidencyjny badał problematykę wynikającą z art. 45 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej, co w niniejszej sprawie nie występuje. W sprawie powyższej uzasadnienie organu ewidencyjnego o odmowie wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych zbiegało się w istocie do argumentu o braku tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości, której adres został podany we wniosku jako adres przedstawicielstwa, a ta okoliczność podana jako wyłączna podstawa nie uzasadniała odmowy wpisu. Zaskarżona decyzja nie dlatego odmawia wpisu przedsiębiorcy do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, że skarżący nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, której adres wskazuje we wniosku, lecz dlatego, że organ ewidencyjny dostrzega zagrożenie ważnego interesu publicznego. W uzasadnieniu prawnym organ administracji stwierdza, że istniejący stan, w którym firma zagraniczna włada bezpodstawnie nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa (obecnie Gminy O.) zagraża ważnemu interesowi publicznemu. Sąd nie może ustosunkować się do tej kwestii, gdyż przekracza to zakres jego uprawnień jako Sadu powołanego do kontroli legalności decyzji administracyjnych. Nie są znane motywy faktyczne zaskarżonej decyzji, gdyż organ administracji skorzystał z przysługującego mu prawa z art. 48 ust. 2 ustawy, iż w przypadku odmowy wpisu do ewidencji z powodu zagrożenia ważnego interesu publicznego odmowa ta nie wymaga uzasadnienia faktycznego. Gdyby odmowa wpisu do ewidencji oparta była wyłącznie na argumencie braku tytułu prawnego przedsiębiorcy do nieruchomości, wówczas niewątpliwie organ administracji wykroczyłby poza ustawową delegację z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa działalności gospodarczej. Organ ewidencyjny powołał się na ważny interes publiczny, jaki mogą uzasadniać jedynie okoliczności, co do których miał wyłącznie on wiedzę. Nie są to tym samym te okoliczności, a przynajmniej nie wyłącznie, które przytoczył w uzasadnieniu prawnym decyzji. Na rozprawie organ administracji określił, że zagrożenie ważnego interesu publicznego widzi w naruszaniu obowiązującego prawa wyrażające się w nieuregulowanym przez przedsiębiorcę prawie do nieruchomości. Wypowiedź organu ewidencyjnego na rozprawie w niczym nie zmieniła sytuacji materialno -prawnej. Organ ewidencyjne, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, stwierdził, że wpis przedsiębiorcy do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, w istniejącym stanie faktycznym, powoduje zagrożenie dla ważnego interesu publicznego. Sąd nie jest władny do rozważania, a tym bardziej ustalania, czy zasadnym jest lub słusznym twierdzenie organu ewidencyjnego, że widzi on w jakimś stanie faktycznym zagrożenie dla ważnego interesu publicznego. Ważny interes publiczny jest szczególną kategorią normatywną bowiem, z jednej strony uwarunkowaną wieloma zmiennymi zewnętrznymi natury przede wszystkim politycznej i społeczno-gospodarczej, z drugiej strony uzyskującą swoją istotną treść w sytuacji zastosowania do konkretnego przypadku. Tymi zmiennymi są specyficzne cechy każdorazowej sytuacji, gdyż zagrożenia dla interesu publicznego mogą mieć bardzo różny wymiar, który oceniany jest przez organ administracji publicznej zawsze indywidualnie. Takiej oceny w przedmiotowej sprawie dokonał organ ewidencyjny. Sąd stwierdza w tej sprawie, że organ ewidencyjny zauważył, w dokonaniu wpisu skarżącego przedsiębiorcy do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, zagrożenie dla ważnego interesu publicznego i wyłącznie ta okoliczność stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu. Sąd może skargę uwzględnić uchylając lub stwierdzając nieważność decyzji tylko w sytuacji takiej gdy decyzja narusza prawo, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W tym stanie faktycznym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak na wstępie.