II SA 1674/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Andrzej Kuba Sędziowie: WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] w przedmiocie uregulowania własności nieruchomości rolnej oddala skargę 6 II SA 1674/02 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art.138§1 pkt1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.13 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr57, poz.603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Zarząd Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej działką nr [...] o pow. 15,87 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], objętej KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa z uwagi na fakt, iż nie spełniała ona przesłanek z art. l pkt l w/w ustawy z dnia 19 października 1991r. Od decyzji tej odwołał się Zarząd Gminy [...] podnosząc, iż nieruchomość ta stanowi nieruchomość rolną, przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i na mocy art.13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. stała się własnością Gminy. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy stwierdzić, co następuje. Zgodnie z art.13 ust. l i 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. l i 2 tej ustawy miało nastąpić nie później niż do dnia [...] czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. l, w terminie o którym mowa wyżej, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości, o których mowa wyżej stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Zakres normowania przepisów ustawy z dnia 19 października 1991r. obejmuje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. l, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, innymi nieruchomościami i składnikami mienia pozostałymi po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasami nie wydzielonymi geodezyjnie z nieruchomości określonych w pkt l i 2 art. l. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy zatem ustalić, czy działka nr [...] spełniała obydwie przesłanki z art. l pkt 1 w/w ustawy tzn. czy stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Stosownie do art.461 k.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zatem zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie chodzi przy tym o samo fizycznie możliwe uzyskiwanie produktów rolnych. Prowadzenie działalności wytwórczej zakłada istnienie celowej i zorganizowanej aktywności ludzkiej ukierunkowanej na wytwarzanie tzn. osiąganie, produkowanie w dziedzinie rolnictwa. Działalność taka musi być poddana regułom racjonalnym zwłaszcza opłacalności. Charakter przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje aby można było na niej, z zachowaniem powyższych reguł, taką działalność prowadzić, gdyż jak wynika z opisu tej nieruchomości posiada ona charakter rekreacyjno - wypoczynkowy, stanowi półwysep głęboko wcinający się w jezioro [...] oddzielony od wsi [...] ścianą lasu wysokopiennego, od strony jeziora brzegi obrośnięte są drzewami, krzewami, a bliżej lustra wody trzciną. Zabudowana jest ona dwukondygnacyjnym budynkiem wykorzystywanym na cele rekreacyjno - wypoczynkowe (18 pokoi hotelowych, świetlica, stołówka), budynkiem mieszkalnym oraz budynkami związanymi z działalnością ośrodka. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się także stajnia dla koni wierzchowych. Nie są to więc grunty posiadające charakter nieruchomości rolnej w rozumieniu art.461 k.c. Nie można ponadto stwierdzić aby przedmiotowa nieruchomość spełniała drugą z koniecznych przesłanek tj. aby była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wieś [...] określona jest jako wieś o zabudowie skupionej, położona w enklawie kompleksów leśnych. Adoptuje się zabudowę i funkcję wsi z możliwością uzupełnień poza strefę szerokości 100 m. od brzegów jeziora. W przypadku zwiększonych potrzeb terenowych strefa zabudowy mieszkalno - usługowej może być poszerzona. Dla samej zaś działki nr [...] stanowiącej półwysep "[...] " otoczony lasem, oddzielony od wsi ścianą wysokopiennego lasu brak jest w planie zagospodarowania przestrzennego zapisu określającego przeznaczenie. W związku zatem z jednoznacznym ustaleniem, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. l pkt l ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie stanowi wobec tego przedmiotu jej regulacji stwierdzić należy iż nie mogła stać się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. W związku z czym Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa przez Gminę [...]. Powyższą ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Gmina [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. ewentualnie o uchylenie w całości obu w/w/ decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 i art.13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art.461 kodeksu cywilnego oraz art. 4 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym mające wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na obrazie przepisu art. 76 k.p.a. poprzez bezwzględną odmowę przyjęcia, iż dokument urzędowy w postaci "Opinii o gruncie" sporządzony dnia [...] kwietnia 2001r. przez Wójta gminy [...] jako uprawniony organ w swoim zakresie działania, nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skargę swoją strona skarżąca uzasadniła tym, że Minister z rażącym naruszeniem art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił, iż w planie brak jest określenia przeznaczenia gruntu działki nr [...] w sytuacji, gdy przeznaczenie to wynika w sposób oczywisty z rysunku planu, stanowiącego integralną część tego planu. Ponadto Minister pominął treść wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zignorował dowód z wypisu z rejestru gruntów i obrażając treść przepisów art. 4 ust. 1, 7 i 30 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie dostrzegł faktu, iż ustalenia przeznaczenia terenów są zadaniem własnym gmin, miejscowy plan zagospodarowania jest przepisem gminnym, zaś w zakresie swej kompetencji właśnie wójt jest uprawniony do prowadzenia rejestru planów i wydawania opinii o gruncie, która stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone. Przeciwko treści wskazanych dokumentów organ nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu, a mimo to z rażącym naruszeniem prawa - nie oparł swego rozstrzygnięcia na treści dokumentów urzędowych, którą jest związany. Wykładnia przepisu art.461 k.c. stanowiącego definicję nieruchomości rolnej, dokonana przez organ rozstrzygający, obraża prawo materialne w sposób rażący. Minister ustalając, że na przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej 16 ha pastwisk) nie można prowadzić opłacalnej działalności rolniczej np. hodowli koni wierzchowych, dokonał niedopuszczalnej wykładni, bowiem nie dotyczy ona pojęcia nieruchomości rolnej ale pojęcia gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Charakter przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje aby można było na niej, z zachowaniem reguł celowej, zorganizowanej i racjonalnej aktywności ludzkiej ukierunkowanej na wytwarzanie w dziedzinie rolnictwa, gdyż jak wynika z opisu tej nieruchomości posiada ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Nie stwierdzono również aby przedmiotowa nieruchomość spełniała drugą konieczną przesłankę z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. tzn. że została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, gdyż brak jest w planie zapisu określającego przeznaczenie działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę Gminy [...] na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 §1 pkt1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), co pozwoliłoby Sądowi na uchylenie zaskarżonej decyzji. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało stwierdzić, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art.13 ust.2 i 4 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 57, poz. 603 ze zm.). W myśl powołanych wyżej przepisów art. 13 ust. 2 i 4 nieruchomości rolne nieprzekazane do zasobów ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 12 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1 stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone a nabycie tych nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Omawiana ustawa z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu między innymi nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej z wyłączeniem gruntów znajdujących się w Zarządzie Lasów Państwowych i Parków Narodowych (art. 1 pkt 1 ustawy). Zatem pojęcie nieruchomości rolnej w rozumieniu omawianej ustawy zostało trafnie określone poprzez odniesienie tej definicji do przepisów Kodeksu cywilnego a konkretnie art.461 k.c; który zawiera ustawową definicję nieruchomości rolnego prawa do miejsca położenia nieruchomości oznaczonego poprzez obszar przeznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zgodnie z brzmieniem art.461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W świetle tej definicji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał prawo przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 k.c. i art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż posiada ona charakter rekreacyjno wypoczynkowy, stanowi półwysep głęboko wcinający się w jezioro [...], oddzielony od wsi [...] ścianą lasu wysokopiennego, od strony jeziora obrośnięte drzewami, krzewami i trzciną. Jest ona częściowo zabudowana budynkami ośrodka wypoczynkowego – budynkiem hotelowym oraz innym budynkiem związanym z działalnością ośrodka (stajnia dla koni wierzchowych). Charakter ośrodka wypoczynkowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w 1972 roku na podstawie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego Urzędowi Rady Ministrów w zarząd i użytkowanie i do chwili obecnej pozostaje w zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy. Z powyższych ustaleń wynika, że nieruchomość ta nie może być przeznaczona do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie spełnia ona zatem kryteriów z art. 13 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 pkt 1 omawianej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 461 k.c. i dlatego nie mogła być nabyta przez Gminę w trybie art. 13 ust. 2 i 4 cyt. wyżej ustawy. Należy podkreślić, że sporna nieruchomość działka nr [...] stanowiąca półwysep "[...]" otoczony lasem nie została również przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, gdyż brak jest w tym planie zapisu określającego przeznaczenie. Gmina nie wykazała bowiem dokumentów w postaci planu i mapy aby przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na cele gospodarki rolnej. Sama opinia o gruncie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2001r. nie może stanowić takiego dowodu tym bardziej że nie potwierdzają jej załączone do akt sprawy mapy i plany. Wpisanie w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] spornej nieruchomości jako rolnej nie przesądza o jej przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowi drugie kryterium z art. 1 pkt 1 w/w ustawy do zaliczenia nieruchomości podlegającej przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jeśli strona skarżąca powołuje się na spełnienie tego warunku w odniesieniu do spornej nieruchomości to winna to wykazać wprost przekazując stosowny dokument – wyciąg z planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący przedmiotowej nieruchomości działki Nr [...], w którym uwidoczniono przeznaczenie tej działki. Zarzut strony skarżącej, że nie została poinformowana o przeprowadzeniu wizji lokalnej na gruncie nie miał istotnego znaczenia, gdyż dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości nie był wykorzystywany i nie miałby w tej sprawie decydującego znaczenia. Wszystkie istotne okoliczności w tej sprawie zostały potwierdzone dowodem w postaci dokumentacji między innymi stanu księgi inwentaryzacji budynków i innych urządzeń trwałych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości. Należy podkreślić, że wartość zabudowań Ośrodka wypoczynkowego [...] "[...]"[...] w ilości 6 sztuk wynosi około 2.500.000 zł, a budynki te niewątpliwie nie są związane z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje błędów w dokonanej wykładni omówionych wyżej przepisów ustawy dokonanej przez organ rozstrzygający i dlatego Sąd nie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Brak jest również sensownych zarzutów odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach należało oddalić skargę na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.