II SA 1698/02

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s.WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie : s. del. NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] kwietnia 2002". nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii co do wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% oraz wina i piwa 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. R. kwotę 10,00zł /dziesięć zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] października 2001 r. S. R. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o wydanie zezwoleń na sprzedaż wódki, wina i piwa. Wnioskodawca prowadził sklep spożywczy w miejscowości [...] w Gminie [...] i posiadał zezwolenia na sprzedaż wskazanych alkoholi w swoim sklepie. Zezwolenia te miały moc obowiązującą do dnia [...] XII 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2001. Nr [...] Zarząd Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. z 1982 r. nr 35, poz. 230 z późn. zmianami/ oraz art.106 § 3 i § 5 oraz art. 124 KPA wydał negatywną opinię w sprawie wydania wnioskodawcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości alkoholu: do 4,5% oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% , powyżej 18%. W uzasadnieniu Zarząd wyjaśnił, że obecna liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest wystarczająca i nie ma wolnych limitów na sprzedaż w/w napojów. Postanowienie to S. R. zaskarżył zażaleniem, w którym podniósł, że ciągle jeszcze posiada ważne zezwolenie na handel napojami alkoholowymi i gdyby otrzymał je w przyszłości to liczba punktów sprzedaży alkoholu nie uległaby zmianie. Podniósł też, że nie ma aktu prawnego, który zmniejszyłby liczbę punktów sprzedaży alkoholu w gminie w stosunku do stanu dotychczasowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 §2 i art. 144 KPA oraz art. 18 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek skarżącego musi zostać doprecyzowany, a organ musi wyjaśnić jakie są podstawy braku limitów na sprzedaż alkoholu w sytuacji, kiedy wnioskodawca ma ciągle ważne zezwolenie na sprzedaż alkoholu we wszystkich trzech grupach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że ponieważ wniosek dotyczy handlu alkoholem w trzech grupach tj. o zawartości alkoholu: do 4,5% oraz piwa , powyżej 4,5% do 18% , powyżej 18% to sprawy tych zezwoleń mogą , ale nie muszą być rozpoznane łącznie. Kolegium powołało również orzeczenie NSA z 13 maja 1999r. II S.A. 161/99 wskazujące, że w sytuacji, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesję lub zezwolenie ich sprawy powinny być połączone do jednego postępowania, w którym może być wydanych kilka decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Gminy [...] powołując się na art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. oraz art.105 § 3 i § 5 oraz art. 124 KPA postanowieniem z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% oraz piwa i wina. W uzasadnieniu powołał uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, która stanowi, że w Gminie [...] liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych od 4,5% do 18% alkoholu wynosi - 20, zaś powyżej 18% - 10. Na dzień złożenia wniosku i na dzień jego opiniowania limity te były wyczerpane. Wskazane limity nie dotyczą napojów o zawartości alkoholu do 4,5%. Jednak Zarząd Gminy uznał, że liczba punktów sprzedaży alkoholu również niskoprocentowego jest w [...] wystarczająca. Postanowienie to wnioskodawca zaskarżył zażaleniem. Podniósł, że w dacie wydawania uchwały Rady Gminy ograniczającej liczbę punktów sprzedaży alkoholu miał ważne zezwolenie i uchwała ta go nie dotyczyła. Zarzucał, że Zarząd Gminy nierzetelnie wydawał zezwolenia, gdyż wydał zezwolenie na handel alkoholem w sklepie znajdującym się tuż przy wejściu do szkoły podstawowej w [...] oraz, że alkoholem handlują członkowie Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Podnosił też, że liczba punktów sprzedaży alkoholu w [...] jest zbyt mała w stosunku do liczby mieszkańców w porównaniu do innych miejscowości w gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 p.1 w zw. z art. 144 KPA i art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało, że Zarząd Gminy nie może wydać opinii pozytywnej, gdy istnieją przeszkody do wydania zezwolenia, ale gdy przeszkód tych nie ma to nie oznacza to obowiązku wydania zezwolenia, chodzi bowiem o decyzję o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Kolegium podniosło, że po dacie złożenia wniosku przez skarżącego tj. po dniu [...] października 2001 r. nie wydano nikomu zezwolenia na handel alkoholem powyżej 4,5% do 18% i powyżej 18% alkoholu w [...]. Na wniosek p.N. złożony później, zostało wydane zezwolenie na handel alkoholem do 4,5%, jednak Kolegium nie może oceniać decyzji i postanowień wydanych w innych sprawach. W [...] funkcjonowały w dacie wydawania postanowienia dwa punktu sprzedaży alkoholu p. N. i p. B. na przeciwległych końcach wsi, zaś sklep wnioskodawcy jest w pobliżu sklepu p.B. W świetle tych okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył wnioskodawca S. R. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Zarządu Gminy [...]. W skardze podniósł nierzetelność w rozdziale zezwoleń i sprzeczność z przyjętym przez Radę Gminy programem przeciwdziałania alkoholizmowi z dnia 7 lutego 1997r. uchwalonym w oparciu o ustawę o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem skarżącego sklep p. B. znajduje się 30m od Biblioteki Publicznej, a sklep p.N. 10m od szkoły podstawowej, zaś sam p. B. jest radnym gminy. Skarżący podniósł, że negatywna opinia stanowi dyskryminowanie jego osoby. Skarżący zwrócił też uwagę, że Kolegium nie odniosło się w ogóle do jego zarzutu wadliwego rozmieszczenie przewidzianych limitami punktów sprzedaży alkoholu w miejscowościach wchodzących w skład gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podniosło, że wyjaśniło okoliczności sprawy a w szczególności daty wydania zezwoleń p. N. i p.B. Z mocy art.97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Mimo czterokrotnego rozpatrywania sprawy przez organy administracji, nie wiadomo dlaczego wniosek p.R. został zaopiniowany negatywnie. Prawdą jest, że postanowienie Zarządu Gminy ma charakter aktu o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Taki charakter aktu nie oznacza jednak dowolności. Organ powinien wyjaśnić i uzasadnić dlaczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wniosek p. R. musiał zostać zaopiniowany negatywnie. Organ jednak nie poczynił stosownych ustaleń i nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego właśnie w [...] ograniczono ilość punktów sprzedaży alkoholu z trzech do dwóch i dlaczego to właśnie punkt skarżącego został zlikwidowany. Argument, że był on w pobliżu sklepu p.B. nie wydaje się przekonywujący, z punktu widzenia interesów skarżącego. Organ nie wyjaśnił też, ile było punktów sprzedaży alkoholu w Gminie [...] przed podjęciem Uchwały nr [...] przez Radę Gminy i czy podjęcie tej uchwały wiązało się z koniecznością likwidacji jakichś punktów sprzedaży, a jeśli tak, to ilu. Organ nie wyjaśnił również, jak rozmieszczone są punkty sprzedaży alkoholu w całej Gminie [...], w stosunku do liczby mieszkańców i dlaczego zlikwidowanie właśnie punktu sprzedaży alkoholu w sklepie skarżącego w [...], było konieczne i zasadne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że po złożeniu wniosku przez skarżącego wydano jeszcze w gminie [...] 9 zezwoleń na prowadzenie handlu napojami o różnej zawartości alkoholu, w tym jedno w [...] p.N. Organ nie wyjaśnił dlaczego, skoro uchwała o ograniczeniu punktów sprzedaży alkoholu dotyczyła całej Gminy [...], negatywną opinię wydano tylko skarżącemu, a w późniejszym czasie wydano jeszcze w Gminie szereg zezwoleń. Negatywna opinia co do wniosku skarżącego powinna zawierać argumenty odnoszące się nie tylko co do całej Gminy /konieczność zmniejszenia liczby punktów sprzedaży alkoholu/, ale również, a nawet przede wszystkim, argumenty związane z osobą skarżącego, miejscem i sposobem prowadzenia przez niego handlu oraz skutków tego prowadzenia z punktu widzenia celów jakie stawia ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie podkreśliło, że Zarząd Gminy nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii w każdej sytuacji, gdy brak przeszkód prawnych do jej wydania, a powinien również badać skutki decyzji pod kątem realizacji interesu społecznego. Z niczego jednak nie wynika, że organ skutki te badał, ani też nie wynika, że wzgląd na interes społeczny wskazywał na konieczność likwidacji handlu alkoholem właśnie w sklepie skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swym pierwszym postanowieniu w sprawie, z [...] grudnia 2001 r. słusznie powołało orzeczenie NSA z 13 maja 1999r. /II S.A. 161/99/ jako wskazówkę, co do dalszego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z 13 maja 1999r. , że łącznie powinno być przeprowadzone jedno postępowanie, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. zezwolenie, koncesję. W sprawie niniejszej organy nie zastosowały się jednak do tej wskazówki i nie wyjaśniły dlaczego. Organ nie ustosunkował się też w żaden sposób do zarzutów skarżącego, co do usytuowania względem obiektów publicznych /szkoły i biblioteki/ tych sklepów, które otrzymały zezwolenie na handel alkoholem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art.7, art. 77 § 1, art. 80 KPA a postanowienie narusza art. 107 § 3 KPA. Postanowienie w sprawie niniejszej ma charakter uznaniowy i Sąd nie bada celowości rozstrzygnięcia, ale właśnie ze względu na możliwość wyboru, rozstrzygnięcie wymaga szczególnie starannego i szerokiego uzasadnienia. Sąd kontrolując uznaniowe orzeczenia administracyjne bada bowiem, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W sprawie niniejszej takiego uzasadnienia brak. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § ust. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji.