II SA 1775/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Jan Bała, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, AWSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby celnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002r., 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] grudnia 2000r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. otrzymał notatkę służbową sporządzoną przez funkcjonariuszy celnych Działu Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego w K., w związku z przeprowadzoną w Oddziale Celnym w K. kontrolą celną. Z notatki tej wynikało, że w trakcie odpraw celnych towarów sprowadzanych przez firmę "A." s.c. z siedzibą w K., na skutek nierzetelnego wykonywania czynności przez funkcjonariuszy celnych dokonujących odpraw, nie został pobrany podatek akcyzowy od importowanych kredek kosmetycznych do makijażu oczu, a podatek od towarów i usług został pobrany w kwocie niższej od należnej. Dyrektor Urzędu Celnego w K. polecił Rzecznikowi Dyscyplinarnemu wszczęcie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W dniu [...] grudnia 2000r. Dyrektor Urzędu Celnego otrzymał wyjaśnienia złożone przez J. S. na tę okoliczność, jako że był on jedną z osób, której dotyczyły zarzuty pokontrolne. W dniu [...] grudnia 2000r. Rzecznik Dyscyplinarny wszczął postępowanie wyjaśniające wobec ujawnienia nieprawidłowości świadczących o nierzetelnym wykonywaniu zadań powierzonych funkcjonariuszowi celnemu. W dniu[...]stycznia 2001r. Rzecznik Dyscyplinarny przedstawił sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w dniu [...] stycznia 2001r. wniósł na podstawie jego ustaleń o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi celnemu J.S., jednocześnie zawiadamiając o tym fakcie zainteresowanego. W dniu [...] stycznia 2001r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. wszczął postępowanie dyscyplinarne w sprawie o naruszenie obowiązków służbowych przez młodszego dyspozytora celnego J. S. - kontrolera celnego, zatrudnionego w Oddziale Celnym w K.. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na wyniki kontroli wewnętrznej, na skutek której ujawniono, że odprawy celne towarów sprowadzanych przez firmę "A." s.c.. z siedzibą w K., były przeprowadzane nieprawidłowo. Wskazał, że nierzetelność w wykonywaniu obowiązków służbowych może stanowić podstawę do zastosowania sankcji dyscyplinarnych. W dniu [...] maja 2001r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. uznał J.S. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Urzędu Celnego w K. zostało w dniu [...] lipca 2001r. uchylone przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że w treści orzeczenia dyscyplinarnego nie wskazano, jakie obowiązki służbowe obwiniony naruszył, co jest tożsame z brakiem dokładnego określenia czynu zarzucanego obwinionemu. W dniu [...] października 2001r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. ponownie uznał funkcjonariusza celnego J. S. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. nierzetelnego wykonywania obowiązków służbowych podczas dokonywania odprawy celnej w dniu [...] czerwca 2000r. towarów importowanych przez firmę "A" s.c. z siedzibą w K., i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej. Na skutek odwołania obwinionego, Prezes Głównego Urzędu Ceł w dniu[...]listopada 2001r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Urzędu Celnego w K.. Prezes Głównego Urzędu Ceł podniósł w uzasadnieniu, że Urząd Celny w K. prowadząc postępowanie dyscyplinarne nie przekazał w celu weryfikacji do Urzędu Celnego w C. faktury nr[...]z dnia [...] maja 2000r., która stanowi najistotniejszy dowód w tymże postępowaniu. Z uwagi na fakt, iż rzetelność tej faktury zakwestionował obwiniony, niedopuszczalnym jest tłumaczenie na jego niekorzyść tych wątpliwości, które da się usunąć poprzez przeprowadzenie dowodu bezpośredniego. Dyrektor Urzędu Celnego w K. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i w dniu [...] lutego 2002r. wydał orzeczenie dyscyplinarne nr [...], w którym uznał obwinionego J.S. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej. Dyrektor Urzędu Celnego uznał, że obwiniony ponosi winę za nierzetelne wykonanie zadania powierzonego mu przez dyspozytora w Oddziale Celnym w K.. Czynem tym obwiniony naruszył przepis art. 32 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wymierzając karę dyscyplinarną Dyrektor wziął pod uwagę to, że w wyniku czynu popełnionego przez obwinionego Skarb Państwa poniósł straty w postaci uszczupleń należności podatkowych, tj. podatku akcyzowego i podatku od towarów i usług VAT. Zdaniem Dyrektora Urzędu kara jest adekwatna do czynu i winy obwinionego. Orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Urzędu Celnego w K. zostało utrzymane w mocy przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W. w dniu[...] kwietnia 2002r. wydanym orzeczeniem nr [...]. W uzasadnieniu Prezes podtrzymał argumentację organu I instancji nie uwzględniając zarzutów J. S. dotyczących naruszenia w postępowaniu art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, braku określenia w rozstrzygnięciach postaci winy, wydania orzeczenia na podstawie niewiarygodnego materiału dowodowego i niewspółmierności kary do stopnia zawinienia. W dniu 27 maja 2002r. J. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego, ewentualnie o jego zmianę i uniewinnienie lub wyraźne złagodzenie orzeczonej kary. W uzasadnieniu podniósł te same zarzuty, z którymi wystąpił w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 1999r. Nr 72 , poz. 802 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. W szczególności ich nierzetelne wykonywanie może stanowić podstawę do zastosowania tej odpowiedzialności (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy). W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że J. S. będąc funkcjonariuszem Służby Celnej dopuścił się naruszenia obowiązków służbowych (również sam zainteresowany w dniu rozprawy przyznał, że nie wykonał wewnętrznej decyzji "[...]" w takim zakresie, w jakim zobowiązany był ją wykonać). Jednakże analizując całokształt okoliczności faktycznych, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd stwierdził, że dwa z nich zasługują na uwzględnienie. Wymaga szczególnego podkreślenia to, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone było w sposób jednostronny, z naruszeniem zasady podmiotowości, bez uwzględnienia interesu obwinionego. Postępowanie to, jak każda szczególna procedura, rządzi się swoimi prawami, niemniej jednak podczas prowadzenia postępowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei art. 79 przedmiotowej ustawy wskazuje, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Słusznie skarżący zauważa, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie precyzowało w sposób dokładny stawianego mu zarzutu. Ogólne stwierdzenie o zaistniałych nieprawidłowościach podczas odprawy celnej w dniu [...] czerwca 2000r., nie jest precyzyjnym określeniem zarzucanego mu czynu. Obwiniony ma wiedzieć, co jest zarzutem stawianym przeciwko niemu; nie może domniemywać ustaleń i zamierzeń przełożonego prowadzącego postępowanie. Ma to o tyle znaczenie, że w rezultacie zainteresowany nie miał jasno określonej sytuacji, co uzasadnia twierdzenie, że został pozbawiony możliwości obrony swych praw. Niewątpliwie doszło w tym względzie do naruszenia w/w art. 79 ustawy. Ponadto w aspekcie reguł procedury administracyjnej podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd podziela również zarzut skarżącego dotyczący rażącej niewspółmierności kary. Katalog kar dyscyplinarnych formułuje art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z nim karami dyscyplinarnymi są: 1) upomnienie, 2) nagana, 3) nagana z ostrzeżeniem, 4) przeniesienie na niższe stanowisko lub obniżenie stopnia służbowego, 5) zakaz podwyższania stopnia służbowego przez 2 lata, 6) zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata, 7) wydalenie ze Służby Celnej. Powyższa gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawił to do uznania dyrektorowi właściwego urzędu celnego i Prezesowi Głównego Urzędu Ceł. Jednakże ustawowa uznaniowość nie może oznaczać dowolności w podejmowaniu decyzji. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona i sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa. zasada praworządności nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o jego zakresie, musi on czuwać nad interesem strony. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednakże wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nade wszystko słusznego interesu strony - interesu, który immanentnie wiąże się nie tylko ze sferą życia zawodowego obwinionego, ale także ze sferą życia rodzinnego i społecznego. W ocenie Sądu zarówno organ I, jak i II instancji nie uzasadnił w sposób w pełni przekonywujący, dlaczego zastosowana wobec skarżącego najsurowsza z kar stanowi tą najbardziej adekwatną. Jest wręcz niezrozumiałym, że funkcjonariusz, który zdaje z wynikiem bardzo dobrym egzamin kwalifikacyjny do Służby Celnej, cieszy się uznaniem swych przełożonych, uzyskuje bardzo dobre opinie w trakcie pełnienia służby, nie karany dotąd dyscyplinarnie, w wyniku jednorazowego, incydentalnego wręcz naruszenia obowiązków służbowych, zostaje potraktowany najdotkliwszą w skutkach z kar. Tych powyższych kwestii, jako okoliczności łagodzących, mających wpływ na wymiar kary, żaden z organów nie wziął pod uwagę. Jako dowolną należy więc traktować ocenę materiału dowodowego, w szczególności w kontekście nałożonej kary wydalenia ze służby. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na gruncie całego materiału dowodowego (art. 80 Kpa.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. W konsekwencji należy więc przyjąć, że wymierzona kara, choć wynikająca z katalogu ustawowego, to jednak nałożona bez jasnego uzasadnienia będącego odzwierciedleniem wszystkich dowodów w sprawie. W konkluzji stwierdzić należy, że pominięcie przy podejmowaniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na jej wynik. Warto także dodać, że w pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Art. 68 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, że postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez kierownika urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego ani po upływie 1 roku od popełnienia tego czynu. W dniu [...] grudnia 2000r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. otrzymał notatkę służbową sporządzoną przez funkcjonariuszy celnych Działu Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego w K., z której dowiedział się o nieprawidłowościach w odprawie celnej towarów przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2000r.. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło w dniu [...] stycznia 2001r. Nie doszło więc do naruszenia terminów określonych w/w przepisie. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego w kwestii rodzaju winy. Przy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma znaczenia to, czy działanie lub zaniechanie konkretnej osoby było zamierzone, czy też nie. Jeśli dochodzi do przewinienia służbowego, wówczas samo naruszenie obowiązków służbowych może skutkować zastosowaniem tej odpowiedzialności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.