II SA 1787/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Joanna Gieleta, , po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie spraw ze skarg P. O. w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002r. nr. [...] [...], nr [...] [...], nr [...] [...], nr [...] [...], w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawach wymierzania opłat eksploatacyjnych postanawia odrzucić skargi SPOST Sentencja - Postanowienie Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska, zwany dalej Ministrem) decyzjami z [...] grudnia 1997r. oraz [...] lutego 1998 r. działając na podstawie przepisów art. 84 i 86 ustawy z 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27, poz. 96 ze zm., zwanej dalej p.g.g.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. nr 92, poz. 94) ustalił dla oddziałów K. S.A." w L. opłaty eksploatacyjne za III i IV kwartał 1997r. z tytułu wydobycia kopaliny – koncentratu miedzi ze złóż: L.-M., P., R., S. Wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych w/w decyzjami złożyli odpowiednio: Prezydent Miasta L. (wnioski z [...] grudnia 1997r. i z [...] lutego 1998r. ), Zarząd Gminy P. (wnioski z [...]grudnia 1997r. i z [...] lutego 1998r.) i Wójt Gminy L. (wnioski z [...]stycznia 1998r. i z [...] lutego 1998r.). W następstwie rozpoznania w/w wniosków Minister decyzjami z [...] stycznia 1999r. [...] oraz [...] lutego 1999r. [...] utrzymał w mocy w/w wcześniejsze decyzje z [...] grudnia 1997r. i [...] lutego 1998r. o ustaleniu dla oddziałów K. opłat eksploatacyjnych. Wymienione decyzje ostateczne Ministra zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) P. O. w L., zarzucając im naruszenie przepisów art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 6 pkt 1 i art. 84 ust. 1 i 3 p.g.g. oraz § 1 pkt 9 i § 2 ust. 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z 23 sierpnia 1994r., jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. NSA wyrokiem z 15 lutego 2000r. oddalił skargi P. O. w L. na te m.in. decyzje. Jednak P. G. złożył rewizję nadzwyczajną od w/w wyroku NSA do Sądu Najwyższego (SN), który wyrokiem z 18 stycznia 2002r. wymieniony wyrok NSA uchylił i przekazał NSA sprawy z w/w skarg P. do ponownego rozpoznania, kierunkując dalsze postępowanie sądowe i formułując oceny prawne (por. uzasadnienie wyroku SN). W wyniku ponownego rozpatrzenia w/w spraw ze skarg P. O. w L. na wymienione decyzje ostateczne Ministra z [...] stycznia i [...] lutego 1999r. NSA wyrokiem z 29 maja 2002r. uchylił zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m. in., że opłata eksploatacyjna jest konsekwencją wydobycia (niezbędnego przetworzenia) kopaliny, a nie udzielenia koncesji. Zatem "stosowane, udokumentowane wywody dotyczące przyczyn i zakresu zmian dokonanych w koncesjach obejmujących również wydobywanie przez K. rud metali współwystępujących (zwłaszcza srebra), należy bezwzględnie zamieścić w uzasadnieniu decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu spraw objętych tym wyrokiem (...)" . W świetle oceny prawnej SN, opłatę eksploatacyjną ustala się od ilości koncentratu miedzi, a dalsze jego przetwarzanie nie wpływa na wysokość tej opłaty. Podkreślając prawidłowość metody przeliczania srebra na koncentrat miedzi wg formuły NSR powszechnie wykorzystywanej na rynkach światowych, NSA podzielił natomiast trafność zarzutów P. "dotyczących sposobu uzasadnienia decyzji co do zakresu obniżenia opłaty eksploatacyjnej...". Wadliwy sposób uzasadnienia decyzji w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej spowodował konieczność uchylenia w/w decyzji w całości, gdyż "wykonaniu podlega opłata po zastosowanym obniżeniu". W następstwie wymienionego wyroku NSA z 29 maja 2002r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydał [...] listopada 2002r. decyzje: – nr [...] , którą po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1997r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. nr [...] wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża L.-M. w III kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...] , którą po rozpoznaniu wniosku Przewodniczącego Zarządu Gminy P. z [...] grudnia 1997r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z [...] grudnia 1997r. nr [...] , wymierzającymi K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złóż: L.-M., R., S. oraz P. w III kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy L. z [...] stycznia 1998r. (nr [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. nr [...], wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża L.-M. w III kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy L. z [...] stycznia 1998r. (nr [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. nr [...], wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża P. w III kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy P. z [...]lutego 1998r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z [...] lutego 1998r. nr [...],[...],[...] i [...], wymierzającymi K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złóż M., P., R. oraz S. w IV kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 1998r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1998r. nr [...], wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża M. w IV kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy L. z [...] lutego 1998r. (nr [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...]lutego 1998r. nr [...], wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża M. w IV kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; – nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy L. z [...] lutego 1998r. (nr [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1998r. nr [...], wymierzającą K. opłatę eksploatacyjną za koncentrat miedzi ze złoża P. w IV kwartale 1997r., umorzył postępowanie odwoławcze; W jednolicie brzmiących uzasadnieniach wymienionych decyzji umarzających postępowania odwoławcze, Minister podał, że uchylenie przez NSA w/w wyrokiem z 29 maja 2002r. w/w decyzji ostatecznych organu z [...]stycznia i [...] lutego 1999r. oraz wyrażona przez ten Sąd ocena prawna wiążą Ministra. Jednak rozpoznając omawiane sprawy w następstwie tego wyroku Minister stwierdził, że wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw w administracyjnym toku instancji nie pochodzą od stron postępowań. Złożone zostały bowiem przez Prezydenta Miasta L., Przewodniczącego Zarządu Gminy P., Burmistrza Gminy P. i Wójta Gminy L., czyli przez organy Gmin, na terenie których K. prowadzi eksploatację kopaliny, a nie przez stronę, którą w sprawach jest K., jak również postępowania nie zostały wszczęte z urzędu. Okoliczność ta nie była badana przez NSA, ponieważ rozpatrywał on skargi pochodzące nie od stron postępowań, lecz złożone przez P. O. w L. Związanie oceną prawną zawarte w wyroku tego Sądu nie dotyczy sytuacji, jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ustali – w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego – inny stan faktyczny niż ten, który ustalił przed zaskarżaniem decyzji do NSA. W tych sprawach zaszła taka sytuacja. W/w organy Gmin nie są stronami postępowań w sprawach opłat eksploatacyjnych, albowiem w świetle art. 84 ust. 8 p.g.g. i art. 28 k.p.a. interes ekonomiczny w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z tych opłat, należy traktować jako interes faktyczny, a nie interes prawny. Skoro wymienione organy Gmin nie posiadając interesu prawnego, nie legitymują się przymiotem strony w sprawach wymierzania opłat eksploatacyjnych, należało umorzyć postępowania odwoławcze z ich wniosków na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Omawiane decyzje z [...] listopada 2002r. organ doręczył K., w/w organom Gmin oraz P.O. w L. P. O. w L., wskazując na przepisy art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skargi na te decyzje. Podał, że decyzje zostały mu doręczone [...] listopada 2002r. Skargi, opatrzone datami własnymi – [...] kwietnia 2003r., wpłynęły do NSA [...] maja 2003r. W świetle wymienionego art. 35 ust. 2 ustawy o NSA p. może wnieść skargę do sądu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Merytorycznie P. zarzucił tym decyzjom naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, skutkiem czego przyjęto, że postępowania w sprawach są bezprzedmiotowe "z powodu braku wniosku pochodzącego od uprawnionego", podczas gdy w postępowaniach tych zgłosił swój udział i uczestniczył p. P zarzucił też naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawach tych przepisów. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Według P., Minister nie uwzględnił "oczywistego faktu udziału p. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym". Wniesienie przez p. skarg we wcześniejszym stadium postępowania oznaczało, że p.z tą chwilą włączył się do tych postępowań. Od tego też momentu służą mu prawa strony. Oznacza to, że "prawnie obojętna staje się wówczas okoliczność, czy inna uprawniona strona uczestniczy obok p. w postępowaniu czy nie". Brak udziału w toczących się postępowaniach stron uprawnionych w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowań odwoławczych, skoro włączył się do postępowań p., wnosząc skargi na ostateczne decyzje administracyjne orzekające co do istoty sprawy. P. zakwestionował również pogląd Ministra, iż w sprawie ujawniony został nowy stan faktyczny oraz zarzucił nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku z 29 maja 2002r., co narusza art. 30 ustawy o NSA. W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o oddalenie skarg. Podtrzymał zajęte w sprawach stanowisko. Podkreślił, że kasacyjne orzeczenie NSA z 29 maja 2002r. spowodowało powrót w omawianych sprawach do sytuacji sprzed wydania decyzji ostatecznych, a Minister został zobligowany do ponownego rozpatrzenia spraw z uwzględnieniem stanowiska Sądu. P. mając świadomość, że postępowania odbywają się na wniosek organów Gmin, nie zgłosił uczestnictwa w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Przedmiotem rozpoznania Sądu są skargi P. O. w L. na ostateczne decyzje Ministra Środowiska z [...] listopada 2002r. umarzające w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania odwoławcze w w/w sprawach zakończonych decyzjami wymierzającymi K. opłaty eksploatacyjne za wydobycie koncentratu miedzi. Skargi zostały wniesione do Sądu po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji P., lecz bez przekroczenia terminu 6-miesięcznego, liczonego od doręczenia decyzji pozostałym adresatom (okoliczność bezsporna). Sąd obowiązany był w tej sytuacji rozważyć w pierwszej kolejności (przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skarg), czy skargi zostały wniesione z zachowaniem przewidzianego ku temu terminu, a w konsekwencji wypowiedzieć się w tym kontekście co do ich dopuszczalności. Zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego uregulowane było w art. 34 i 35 nieobowiązującej już (ale mającej w tych sprawach zastosowanie) w/w ustawy z 11 maja 1995r. o NSA, a obecnie uregulowane jest w art. 52 i 53 p.s.a. W świetle tych przepisów p. nie musi wyczerpać toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 ust. 1 ustawy o NSA i art. 52 § 1 p.s.a.), jak również przyznano mu prawo złożenia skargi do sądu w terminie dłuższym niż obowiązujący stronę, to jest w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (por. art. 35 ust. 2 ustawy o NSA i art. 53 § 3 p.s.a.). Na tle w/w przepisów pojawiło się pytanie, czy z przewidzianych przywilejów p. może korzystać zawsze czy tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja. W ocenie Sądu analiza tych przepisów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji i w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało ono podjęte. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym, jednolitym orzecznictwie sądowym w tym względzie (por. postanowienie NSA z 15 maja 1995r. I SA 815/94-ONSA 1996/3/111 oraz wyroki NSA: z 10 września 1993r. SA/Kr384/93-ONSA 1994/4/131 i z 4 maja 2004r. OSK 55/04 – Wokanda 2004 nr 7-8). Przepis art. 35 ust. 2 ustawy o NSA (a obecnie art. 53 § 3 p.s.a) nakazuje liczyć termin 6 miesięcy na wniesienie skargi do sądu "od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia (...)". Wskazuje to na odniesienie tego przepisu do p. nie biorącego udziału w postępowaniu administracyjnym. Inaczej przepis byłby w tej części niezrozumiały, skoro p. biorący udział w postępowaniu otrzymuje odpis rozstrzygnięcia od organu. P., który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, o wydaniu decyzji dowiaduje się na ogół z własnych spostrzeżeń lub informacji strony. W tej sytuacji zastrzeżony dla stron 30-dniowy termin na zaskarżenie decyzji (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a) mógłby okazać się zbyt krótki i uniemożliwiający p. wniesienie skargi na decyzję naruszającą – jego zdaniem – prawo, a w szerszym kontekście wykonywanie ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności. Uzasadnia to przyznanie p. w/w przywilejów w zaskarżaniu decyzji, w tym przez wydłużenie do 6 miesięcy terminu na wykonanie tej czynności. Sytuacja p. biorącego udział w postępowaniu na prawach strony jest inna. Nie ma wówczas przeszkód ani do wyczerpania przez niego toku instancji, ani do zaskarżenia decyzji ostatecznej w terminie przewidzianym dla stron postępowania (czyli 30 dni od doręczenia decyzji). Innymi słowy, p., który bierze udział w postępowaniu służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja p. w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o p. Uprawnienia te winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. W każdym bądź razie brak podstaw prawnych, aby w omawianym wyżej zakresie przyznać p. korzystniejsze niż stronie warunki zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym p. brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny spraw niniejszych, należy odnotować, że P. O. w L. wziął udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r. Udział ten jest następstwem wniesienia skarg do NSA na w/w ostateczne decyzje Ministra z [...]stycznia i [...]lutego 1999r. oraz wynika z uczestnictwa w postępowaniach sądowoadministracyjnych zakończonych ostatecznie (w związku z w/w wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002r.) w/w wyrokiem NSA z 29 maja 2002r. uchylającym te decyzje. Wyrok ten spowodował, że sprawy w których podjęto te decyzje wróciły na etap rozpoznania wniosków w/w Gmin o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z [...] grudnia 1997r. i [...] lutego 1998r. o ustaleniu opłat eksploatacyjnych. Wyrazem udziału P. na tym etapie spraw – zakończonych ostatecznie zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowań odwoławczych, było zawiadomienie go (jak wynika z odpowiedzi na skargę) o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ tych decyzji. Nie bez znaczenia będzie zwrócenie w tym miejscu uwagi, że od momentu wstąpienia do spraw P. przejął w nich inicjatywę, de facto działając za Gminy, które zasadniczo nie przejawiały aktywności procesowej. Umacnia to stanowisko o udziale P. w postępowaniach z konsekwencjami procesowymi. P., który w skargach sam wskazał na zgłoszenie udziału i swoje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r., czyniąc na ten temat obszerny wywód faktycznoprawny, który Sąd podziela (por. treść skarg), podał, że decyzje te zostały mu doręczone [...] listopada 2002r. Wynika z tego, że otrzymał te decyzje niezwłocznie po ich wydaniu. Tymczasem skargi na te decyzje opatrzone datami własnymi – [...] kwietnia 2003r. wniósł do Sądu za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości – P. K. dopiero w maju 2003r. (por. pismo przewodnie tego organu z [...] kwietnia 2003r., które wpłynęło do NSA [...] maja 2003r.), a więc z przekroczeniem 30-dniowego terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji administracyjnej, który liczony jest od dnia jej doręczenia (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a). Skoro skargi wniesione zostały po upływie terminu przewidzianego na ich złożenie, podlegają odrzuceniu (por. art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a). Jak bowiem wyżej już wykazano, przewidziany w art. 35 ust. 2 ustawy o NSA i art. 53 § 3 p.s.a.) termin 6 miesięcy na wniesienie skargi przez p., liczony od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, nie dotyczy wypadków, w których p. brał udział w postępowaniu. Wówczas p. przysługują prawa strony (por. art. 188 w zw. z art. 183 § 1 k.p.a.). Chodzi zatem o takie same uprawnienia i obowiązki procesowe – poza szczególnymi wyjątkami – jakie przysługują stronie, co odnosi się też do terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji do Sądu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.