II SA 1801/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spraw.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2004 r. spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzje Ministra Środowiska 1. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 2. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 3. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 4. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 5. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 6. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej odrzuca skargi Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA 656/02 uchylono wydane w postępowaniu odwoławczym decyzje Ministra środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia: [...] stycznia 1999 r., [...] lutego 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] stycznia 1999r., [...] maja 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 1999 r. Przedmiotem tych decyzji było ustalenie dla K. S.A. opłat eksploatacyjnych, stosownie do przepisów art. 84 i 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Odwołania w tych sprawach złożyły gminy, na terenie których była prowadzona działalność górnicza. Natomiast już skargi na wspomniane decyzji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w [...]. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawiał w obrocie prawnym pierwszoinstancyjne decyzje Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ustalające dla K. S.A. opłaty eksploatacyjne. Rozpoznając ponownie odwołania gmin od wspomnianych wyżej decyzji Minister Środowiska uznał, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla przedsiębiorstwa górniczego gminy, na trenie których prowadzona jest taka działalność, nie posiadają statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd wskazanymi w komparycji wyroku decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył postępowanie odwoławcze, stosownie do art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według Ministra Środowiska wprawdzie uchylenie w/w decyzji przez NSA w/w wyrokiem z 29 maja 2002r. oraz wyrażona przez ten Sąd ocena prawna wiążą go, jednakże - co podkreślił - wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw w administracyjnym toku instancji nie pochodzą od stron postępowań. Złożone zostały bowiem przez organy gminha terenie których K. prowadzi eksploatację kopaliny, a nie przez stronę, którą w omawianych sprawach jest K.. Okoliczność ta nie była badana przez NSA, ponieważ rozpatrywał on skargi pochodzące nie od stron postępowań, lecz złożone przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Związanie zatem oceną prawną zawarte w wyroku tego Sądu nie dotyczy sytuacji, jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ustali w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego - inny stan faktyczny niż ten, który ustalił przed zaskarżaniem decyzji do NSA, co ma miejsce w przedmiotowych sprawach. Z tego względu w ocenie Ministra gminy nie są stronami postępowań w sprawach opłat eksploatacyjnych, albowiem w świetle art. 84 ust. 8 p.g.g. i art. 28 k.p.a. interes ekonomiczny w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z tych opłat, należy traktować jako interes faktyczny, a nie interes prawny. Decyzje umarzające postępowanie odwoławcze zostały doręczone K. S.A., gminom biorącym udział w postępowaniu: (P., J., L., C. i R.) oraz Prokuratorowi Okręgowemu w [...]. Na powyższe decyzje w dniu [...] maja 2003 r. złożone zostały skargi Prokuratora Okręgowego w [...], który zarzucił zaskarżonym decyzjom - doręczonym mu [...] listopada 2002r. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów, skutkiem czego przyjęto, że postępowania w sprawach są bezprzedmiotowe "z powodu braku wniosku pochodzącego od uprawnionego", podczas gdy w postępowaniach tych zgłosił swój udział i uczestniczył prokurator oraz naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawach tych przepisów. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. W świetle uzasadnienia skargi Prokuratora, Minister Środowiska nie uwzględnił oczywistego faktu udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wniesienie przez prokuratora skarg we wcześniejszym stadium postępowania oznaczało, że prokurator z tą chwilą włączył się do tych postępowań i od tego momentu służą mu prawa strony. Brak udziału w toczących się postępowaniach stron uprawnionych w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowań odwoławczych, skoro włączył się do postępowań prokurator, wnosząc skargi na ostateczne decyzje administracyjne orzekające co do istoty sprawy. Zakwestionował również pogląd, iż w sprawie ujawniony został nowy stan faktyczny oraz zarzucił nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku z 29 maja 2002r. Wskazał nadto na art. 35 ust. 2 ustawy o NSA stanowiący podstawę prawną do wniesienia przez prokuratora skargi do sądu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie. Uczestnik postępowania K. S.A. wnosił - ostatecznie na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2004r. - o odrzucenie skarg. Obecni na rozprawie przedstawiciele Gmin J. i P. popierali stanowisko zajęte w skardze Prokuratora Okręgowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Sąd połączył sprawy toczące się przed nim o sygnaturach : 6 II SA 1801/03, 6 II SA 1802/03, 6 II SA 1803/03, 6 II SA 1804/03, 6 II SA 11805/03 i 6 II SA 1806/03w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą wcześniejszą - 6 II SA 1801/03. Wobec podniesionego przez K. S.A. (jak i zasygnalizowanego w odpowiedzi na skargę Ministra Środowiska) zarzutu spóźnionego wniesienia skarg przez Prokuratora Okręgowego, przesądzenie tej kwestii warunkuje skuteczność postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto stosownie do zasady wyrażonej w art. 134 ustawy o p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bezspornym jest, iż skargi zostały wniesione do Sądu po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji Prokuratorowi, lecz bez przekroczenia terminu 6-miesięcznego, liczonego °d doręczenia decyzji pozostałym adresatom. Sąd obowiązany był w tej sytuacji rozważyć w pierwszej kolejności - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skarg, czy zostały one wniesione z zachowaniem przewidzianego ku temu terminu, a w konsekwencji wypowiedzieć się co do ich dopuszczalności. W świetle przepisów art. 52 i 53 p.s.a. prokurator nie musi wyczerpać toku instancji postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 ust. 1 ustawy o NSA i art. 52 § 1 p.s.a.), jak również przyznano mu prawo złożenia skargi do sądu w terminie dłuższym niż obowiązujący stronę, to jest w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (por. art. 35 ust. 2 ustawy o NSA i art. 53 § 3 p.s.a.). Na tle w/w przepisów pojawiło się pytanie, czy z przewidzianych przywilejów prokurator może korzystać zawsze czy tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja. W ocenie Sądu analiza tych przepisów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji i w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało ono podjęte. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym, jednolitym orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z 15 maja 1995r. I SA 815/94-ONSA 1996/3/111 oraz wyroki NSA: z 10 września 1993r. SA/Kr384/93-ONSA 1994/4/131 i z 4 maja 2004r. OSK 55/04 - Wokanda 2004 nr 7-8), które podziela także Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Poprzednio obowiązujący przepis art. 35 ust. 2 ustawy o NSA jak i obecnie obowiązujący i mający w sprawie zastosowanie art. 53 § 3 p.s.a. ( na podstawie art. 97 § 1 p.s.a.) nakazuje liczyć termin 6 miesięcy na wniesienie skargi do sądu od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, co wskazuje to na odniesienie tego przepisu do prokuratora nie biorącego udziału w postępowaniu administracyjnym. Prokurator, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, o wydaniu decyzji dowiaduje się na ogół zasięgając informacji z urzędu lub od strony postępowania. W tej sytuacji zastrzeżony dla stron 30-dniowy termin na zaskarżenie decyzji (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a) mógłby okazać się zbyt krótki, uniemożliwiając prokuratorowi wniesienie skargi na decyzję naruszającą jego zdaniem prawo, a zatem wykonywanie jego ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności. Uzasadnia to przyznanie prokuratorowi w/w przywilejów w zaskarżaniu decyzji, w tym przez wydłużenie do 6 miesięcy terminu na wykonanie tej czynności. W niniejszej sprawie prokurator biorący udział w postępowaniu otrzymał odpis rozstrzygnięcia od organu, zatem w ocenie Sądu inna jest jego sytuacja procesowa. Nie ma bowiem przeszkód ani do wyczerpania przez niego toku instancji, ani do zaskarżenia decyzji ostatecznej w terminie przewidzianym dla stron postępowania , tj. terminie 30-to dniowym licząc od doręczenia decyzji. Innymi słowy prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony Postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów Prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia te winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Brak jest jednakże podstaw prawnych, aby w omawianym wyżej zakresie przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż stronie warunki oskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Prokurator Okręgowy w [...] brał udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r. i udział ten jest następstwem wniesienia skarg do NSA w sprawie II SA 1506/99 zakończonej oddaleniem skarg, wynika z uczestnictwa w postępowaniach sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002r. sygn. akt IIIRN190/00, następnie wyrokiem NSA z 29 maja 2002r. w sprawie II SA 656/02 uchylającym te decyzje. Wyrok ten pozostawiał w obrocie prawnym pierwszoinstancyjne decyzje Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ustalające dla K. S.A. opłaty eksploatacyjne. Wyrazem udziału prokuratora na etapie spraw zakończonych ostatecznie zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r. o umorzeniu postępowań odwoławczych, było zawiadomienie go - co podnosi uzasadnienie odpowiedzi na skargę - o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ubocznie należy podnieść, że od momentu wstąpienia do spraw Prokurator przejął inicjatywę za gminy, de facto za nie działając. Należy podkreślić - w ślad za treścią uzasadnienia skarg, że Prokurator wskazał w nich na zgłoszenie swojego udziału i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r., czyniąc na ten temat obszerny wywód, który Sąd podziela. Wskazał m.in., że decyzje te zostały mu doręczone [...] listopada 2002r., z czego wynika, że otrzymał je niezwłocznie po ich wydaniu. Tymczasem skargi na te decyzje wniósł do Sądu za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości - Prokuratury Krajowej dopiero [...] maja 2003r., a więc z przekroczeniem 30-dniowego terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji administracyjnej, który liczony jest od dnia jej doręczenia (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a). Skoro skargi wniesione zostały po upływie terminu przewidzianego na ich złożenie, to w świetle art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a podlegają odrzuceniu. Jak bowiem wyżej już wykazano, przewidziany w art. 53 § 3 p.s.a. termin 6 miesięcy na wniesienie skargi przez prokuratora, liczony od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, nie dotyczy wypadków, w których prokurator brał udział w postępowaniu. Wówczas bowiem prokuratorowi przysługują prawa strony (por. art. 188 w zw. z art. 183 § 1 k.p.a.). Chodzi zatem o takie same uprawnienia i obowiązki procesowe — poza szczególnymi wyjątkami -jakie przysługują stronie, co odnosi się też do terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji do Sądu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.