II SA 1860/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Robotowska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r., sprawy ze skargi J. Cz. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. Cz. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 - Lp.4 ust. 1 lit. d) i e) tabeli i § 2 ust. 2 Lp. 3 lit. a) tabeli w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 51, poz. 607) i § 5 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 1999 r. Nr 44, poz. 432) oraz na podst. art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie opłaty drogowej w wysokości [...] zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, iż Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 2 - tabela Lp.4 ust. 1 lit. e) i § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz na podst. art. 104 § 1 k.p.a., obciążył skarżącego J. Cz. opłatą drogową w wysokości [...] zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu [...] sierpnia 2001 r. po drodze krajowej Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiących podstawę naliczenia opłaty, wskazując jako dowód protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia [...] sierpnia 2001 r. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części obciążenia opłatą drogową w kwocie [...] zł i obciążył skarżącego opłatą drogową w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w związku z wystąpieniem przekroczenia nacisku na oś pojazdu przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących norm dotyczących masy całkowitej pojazdu wraz z ładunkiem odstąpił od naliczania opłaty drogowej za przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu i w związku z tym nie powiększył opłaty drogowej o 90%, co wynikało z § 9 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. Skarżący J. Cz. nie zaskarżył powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2002 r. zwrócił się do organu z prośbą o sprawdzenie danych zawartych w w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., w której to - zdaniem strony, błędnie obliczono opłatę drogową za przekroczenie dopuszczalnej szerokości pojazdu, albowiem dopuszczalną szerokość pojazdu przekroczono o [...] m., a nie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji o [...] m. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 - Lp.4 ust. 1 lit. d) i e) tabeli i § 2 ust. 2 Lp. 3 lit. a) tabeli w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych i § 5 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz na podst. art. 154 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2002 r. uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. w części obciążenia opłatą drogową w kwocie [...] zł i obciążył skarżącego opłatą drogową w wysokości [...] zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż po przeanalizowaniu sprawy doszedł do wniosku, iż z uwagi na pomyłkę należy pomniejszyć naliczoną wcześniej opłatę drogową o kwotę [...]zł. Skarżący J. Cz. złożył następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] października 2002 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 2 - Lp.4 ust. 1 lit. d) i e) tabeli i § 2 ust. 2 Lp. 3 lit. a) tabeli w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych i § 5 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz na podst. art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2002 r. Powyższa decyzja została zaskarżona w dniu [...] maja 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podniósł, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6/02, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, iż powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2002 r. dotyczył uznania za niezgodny z konstytucją § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r., natomiast zaskarżone decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie obciążenia skarżącego opłatą drogową miały umocowanie w § 9 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a więc nie zostały objęte wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] maja 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej także p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zbadanie zgodności m. in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. o opłatach drogowych z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999 r. (sygn. akt P 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72), w którym stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Według Trybunału Konstytucyjnego ustalanie opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalenie tej opłaty na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wspomnianego wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygn. akt P 7/98, dalej powtórzyło i utrzymało przepisy niezgodne z Konstytucją RP. Mając to na względzie należało przyjąć, że kwestionowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawowego) i dlatego są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał uznał, iż przepisy kwestionowanego § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. aktu normatywnego pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydawania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam opłat podwyższonych. W rozpoznawanej sprawie obie zaskarżone decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Wprawdzie należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przepisu § 9 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował, niemniej wszelkie uwagi i zastrzeżenia Trybunału, jakie odnosiły się do przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. rozporządzenia w identyczny sposób odnoszą się do norm prawa powołanych w podstawie decyzji będących przedmiotem niniejszej sprawy. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia wydany został również na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia), a więc w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać ten przepis również za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) i niemogący stanowić podstawy podwyższonej opłaty wymierzonej skarżącemu J. Cz.. Ponadto należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że wysokość opłaty podwyższonej, którą organ orzekł za przekroczenie szerokości pojazdu, jak również wysokość opłaty wymierzonej skarżącemu za przekroczenie nacisku na oś, podlegały — na podstawie § 10 cyt. rozporządzenia, waloryzacji stosownym wskaźnikiem ogłoszonym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, co w ocenie Sądu było w tym przypadku niedopuszczalne w świetle 87 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi być ono przewidziane wyraźnie w samej ustawie, tj. w przepisie stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną (tak również /w:/ wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1973/00). Z tej przyczyny, uznając iż obie decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydane w niniejszej sprawie oparte są na niekonstytucyjnych przepisach w/w rozporządzenia Rady Ministrów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był je uchylić. Sąd nie mógł w tej sytuacji stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji, albowiem nie można było postawić skutecznie zarzutu, że decyzje te zostały wydane przez organ bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowe decyzje miały podstawę prawną i to taką podstawę w powołanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, którą jako źródło prawa organy zobowiązane były zastosować (vide: art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r., działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.s.a.