II SA 1894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie A. WSA Andrzej Kołodziej A. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Herbu i Flagi Powiatu L. oddala skargę Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Rada Powiatu L. zwróciła się w dniu 22 sierpnia 2002 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaopiniowanie wzoru herbu i flagi powiatu. Minister, po uzyskaniu negatywnej opinii Komisji Heraldycznej zaopiniował negatywnie wspomniane projekty. Pomimo to Rada Powiatu L., uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., ustanowiła Herb Powiatu L. oraz Flagę Powiatu w projektowanym kształcie i wzorze. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę ustanowienia wzoru herbu i flagi stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Zgodnie z nim organy stanowiące samorządu terytorialnego mogą ustanawiać m.in. herby i flagi danej jednostki. Wzory tych herbów i flag ustanawiane winny być w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wymagają też zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister w opinii z dnia 2 października 2002 r. negatywnie ocenił przedłożony projekt. Jako uzasadnienie wskazał opinię Komisji Heraldycznej zawierającą merytoryczną ocenę wzorów herbu i flagi. W ocenie komisji w polskiej heraldyce ziemskiej podział na trzy pola stosowany był wyjątkowo. Nie odpowiadał herbowi [...]. Organ nadzoru uznał także z wspomnianych powodów, że herb jest niezgodny z zasadami heraldyki. Narusza tym samym art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Rada Powiatu L. zaskarżyła to rozstrzygnięcie w dniu 16 maja 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że projekt graficzny flagi i herbu opracowała na zlecenie zarządu Fundacja Tradycji Rzeczypospolitej, pod patronatem której działa Centrum Heraldyki Polskiej. Zdaniem rady wojewoda przekroczył swoje uprawnienia nadzorcze. Może on bowiem badać jedynie czy uchwała jest zgodna z prawem, a nie oceniać zasady heraldyki. W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że badając zgodność uchwały z prawem nie może ograniczać się do sprawdzenia czy podjął ją właściwy organ i czy uzyskano wymagane prawem zgody, opinie czy stanowiska. Zobowiązany jest również oceniać zgodność treści tej uchwały. Oceniając z tego punktu widzenia uchwałę wskazał konkretne naruszenia prawa w postaci ustalenia podziału tarczy na trzy pola, czym naruszono zasady heraldyki i miejscową tradycję historyczną. W dniu 23 września 2003 r. Fundacja Tradycji Rzeczypospolitej wniosła o powołanie siebie jako świadka, a następnie o dopuszczenie do udziału w charakterze strony. Jej wniosek został poparty przez Radę Powiatu. Nie został on jednak podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Fundacji i braku tego nie uzupełniono, mimo wezwania sądu. Stąd, postanowieniem z dnia 26 marca 2004 r. II SA 1894/03, sąd odrzucił wniosek Fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Po pierwsze, należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do rozpoznania skargi upoważniony był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż na obszarze jego właściwości ma siedzibę Wojewoda [...]. Rozpatrując skargę co do meritum, sąd uznał ją jednak za niezasadną. Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Zgodnie z nim: 1. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy, insygnia i inne symbole, 2. wzory symboli, o których mowa w ust. 1 ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, 3. wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, 4. opinia, o której mowa w ust. 3 wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Powołana regulacja oznacza więc, że wspomniane symbole mogą być stanowione m.in. przez radę powiatu. Przed podjęciem stosownej uchwały rada jest jednak zobowiązana zasięgnąć opinii ministra właściwego do spraw administracji. Opinia ta jest rodzajem współdziałania organów, podobnie jak opinia z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie ma ona charakteru wiążącego. Oznacza to, że rada może uchwalić uchwałę mimo negatywnej opinii co do przedstawionego projektu. Jednocześnie jednak rada musi się liczyć z tym, że podjęta przez nią uchwała będzie podlegała ocenie czy to wojewody, czy sądu administracyjnego z punktu widzenia jej zgodności z art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Uchwała taka winna bowiem odpowiadać zasadom heraldyki i miejscowej tradycji historycznej, a w przypadku flag dodatkowo zasadom weksylologii (czyli nauki pomocniczej historii badającej dzieje bander, flag czy chorągwi oraz objaśniającej ich znaczenie). Może się przy tym zdarzyć, że argumenty przedstawione w skardze przekonają sąd, co do zgodności ustanowionego herbu z zasadami heraldyki, może mieć jednak miejsce sytuacja, gdy organ nadzorczy czy sąd podzieli opinię ministra. W każdym jednak przypadku organy te winny oceniać zgodność treści podjętej uchwały, w tym kształtu i obrazu herbu czy flagi z zasadami powołanymi w art. 3 ust. 2 ustawy. Poprzez ich umieszczenie w tekście aktu prawnego terminy te i pojęcia stają się terminami i pojęciami prawnymi, które podlegają ocenie organu stosującego prawo. Przez język prawny rozumie się bowiem język, w którym formułowane są teksty prawne (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, W-wa 1969 r. PWN s. 40). Ustawodawca umieszcza w tym języku niejednokrotnie zwroty wymagające wiadomości specjalnych czy to z dziedziny fizyki, przykładowo pojęcie wypalonego paliwa jądrowego z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18 ze zm.), czy z dziedziny psychologii, np.: "osoba niezdolna do spostrzegania i komunikowania swoich spostrzeżeń" z art. 82 pkt 1 kpa itp. W każdym jednak przypadku wykładnia tych pojęć musi być dokonywana przez organ stosujący prawo a ocena zgodności podjętego aktu wymaga kontroli m.in. prawidłowości dokonywanej wykładni. Dokonując oceny podjętych aktów z tego punktu widzenia, sąd musiał odwołać się do przyjmowanych zasad heraldyki oraz do tradycji historycznej powiatu l.Stwierdził przy tym, że herby ziemskie tworzą pewien zwarty system znaków wpisanych w realia funkcjonowania państwa w jego określonym kształcie terytorialnym, ustroju i wewnętrznej strukturze. Istnieją one i trwają w ramach wyraźnie określonej konwencji. Są wytworem kultury politycznej i prawnej, wiedzy ustrojowej, obyczaju heraldycznego i sztuki. Jako takie są zjawiskami komunikacji, tworzone są bowiem z myślą o odbiorcach i aby je można było prawidłowo odczytać, ich twórcy i odbiorcy muszą dysponować tym samym zasobem pojęć i znaków (S. K. Kuczyński, Polskie herby ziemskie, W-wa 1993 r. s. 116). Stąd jedną z cech zespołu herbów ziemskich jest ich stałość. Herby raz wprowadzone do danego zespołu pozostają w nim jako stałe jego składniki, nawet gdy symbolizowane przez nie terytoria odpadły od Rzeczypospolitej (tamże s. 106). Mimo zmienności form i pewnego otwarcia na nowe wpływy, obowiązują więc w zakresie ich tworzenia pewne stałe zasady. Oceniając z tego punktu widzenia przedstawiony obraz Herbu Powiatu L. sąd uznał, że naruszył on art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, nie był bowiem zgodny z zasadami heraldyki i miejscową tradycją historyczną. Mimo, że zasady te mają nieostry charakter, występują w nich określone tendencje. Podstawową z wielu zasad w heraldyce polskiej jest to, że nie stosuje się zasadniczo podziału na pola. Występują one natomiast w heraldyce zachodnioeuropejskiej. W przypadku dzielenia pola tarczy stosowane są też zazwyczaj następujące podziały: pola dwudzielne, sześcio i ośmiodzielne, szachowane dwurzędowe w cztery cegły, czterorzędowe w sześć cegieł, trzyrzędowe w sześć cegieł, pięciorzędowe w trzy i siedem cegieł (J. Szymański, Herbarz średniowiecznego rycerstwa polskiego, W-wa 1993 r. s. 26-27). Podobna zasada występowała w przypadku herbów ziemskich. Zazwyczaj nie występował tutaj podział na trzy pola, a szczególnie w odniesieniu do województwa [...]. Należy zaś zauważyć, że aczkolwiek skromniejsze są tradycje kształtowania herbów powiatów, to występowały one już w okresie międzywojennym, przy czym sięgano tutaj po historyczne herby ziem i województw. W przypadku występowania podziału pola na trzy części przyjmowano odmienne zasady podziału – nie w słup i poziomo lecz odwrócony trójkąt na dole i dopasowane do tego kształty górnych figur. Analiza herbów ziemskich wskazuje zresztą, że bardziej dzielone były herby wyższych jednostek np. księstw, niż miast, które z reguły nie miały dzielonej tarczy. W przypadku przedstawionego herbu, oprócz wadliwego podziału pola, zastrzeżenia budziły również zastosowane figury. Powiat L. leży na terenie województwa [...] – mógł więc przyjąć za podstawę dawny herb tych ziem. Składał się on rzeczywiście ze znaku [...]. [...]. W konsekwencji utworzono herb powtarzający mechanicznie elementy składowe jednostek niższych (miasto L.) i wyższych (województwo [...]) a jednocześnie przekształcający je niezgodnie z zasadami heraldyki. Ponieważ uchwała Rady Powiatu L. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustanowienia herbu i flagi powiatu łosickiego naruszała przepis art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, Wojewoda [...] mógł, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdzić jej nieważność. Należy przy tym podkreślić, że ani w skardze, ani na rozprawie Rada Powiatu nie wykazała, aby jej uchwała odpowiadała zasadom heraldyki i tradycji historycznej. Nie wypowiedziała się też co do rzeczowych zarzutów wojewody zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Próbowała natomiast polemizować z prawem wojewody do oceny z tego punktu widzenia zgodności podjętej uchwały. Tymczasem uprawnienie wojewody do takiej kontroli nie budzi wątpliwości na tle art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Niezależnie od tego należy podkreślić, że kwestia tworzenia herbów ziemskich od dawna była przedmiotem zainteresowania władz centralnych i administracji rządowej. Już konstytucja sejmowa z 1569 r. zalecała np. dla województwa [...] herb jednopolowy ze znakiem [...], chociaż stosowane były także kompozycje dwupolowe. W Polsce międzywojennej podstawę prawną ingerencji stanowiło rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 13 grudnia 1927 r. o godłach i barwach państwowych oraz o odznakach, chorągwiach i pieczęciach (Dz. U. Nr 115, poz. 980). Przewidywało ono nadawanie herbów przez Prezydenta RP w przypadku województw, a w przypadku miast zatwierdzanie ich przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie to zatwierdzanie, a nawet swobodne nadawanie według uznania, rozszerzono na herby związków samorządu terytorialnego. Jednocześnie przystąpiono do prac nad nadaniem herbów wszystkim 16 województwom. Przygotowywany był w tej sprawie projekt rozporządzenia, który jednak nie wszedł w życie z uwagi na projektowane zmiany podziału kraju. Mimo, że nieskodyfikowane, herby te były obecne w symbolice towarzyszącej różnym wydarzeniom społeczno-politycznym. Specjalna Komisja opracowała projekty herbów województw. Herby powiatowe nie były w takim stopniu skodyfikowane, ale sięgano w tej mierze po historyczne herby ziem i województw (Polskie herby ziemskie, s. 270-271). Ostatecznie kwestię tę rozstrzygnięto w art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, w oparciu o który sąd dokonał oceny przedmiotowej uchwały i rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 151 i 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak w sentencji.