II SA 1900/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie NSA del. Anna Robotowska Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2004 r. sprawy ze skarg I. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy: decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. i decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. 2. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 6 II S.A. 1900/02 Uzasadnienie Decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...].01.2000 r. Nr [...] I. W. otrzymała zatwierdzenie projektu budowlanego budowy przewodu wodociągowego w ul. [...] na odcinku ul. [...] w [...] pod warunkiem (między innymi) uzyskania zgody władającego na wejście w teren. Urząd Gminy [...] pismem z dnia [...].05.1997 r. Nr [...] informował Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, że teren ul. [...] na trasie uzgodnionego przewodu wodociągowego jest własnością gminy i przed przystąpieniem do robót należy pozyskać zgodę na zajęcie pasa drogowego. W dniu [...].06.2000 r. (Nr pisma [...]) Straż Miejska m. [...] Oddział Gminy [...] stwierdziła, że przy ul. [...] róg ul. [...] znajduje się nienależycie oznakowany wykop. Pismem z dnia [...].06.2000 r. Nr [...] Burmistrz Gminy [...] zażądał od I. W. natychmiastowego doprowadzenia do stanu użyteczności samowolnie zajętego pasa drogowego. W dniu [...].06.2000 r. I. W. zawiadomiła Urząd Gminy [...], że od dnia [...].06.2000 r. ul. [...] jest przejezdna. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...].07.2000 r. wizji lokalnej Straż Miejska poinformowała Urząd Gminy [...] pismem z dnia [...].07.2000 r. Nr [...], że stan faktyczny na ul. [...] róg ul. [...] nie uległ zmianie. Urząd Gminy własnymi środkami przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego (protokół z kontroli w terenie z dnia [...].07.2000 r.). Burmistrz Gminu [...], działając z upoważnienia Zarządu Gminy, w dniu [...].12.2001 r. na podstawie art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. "o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz na podstawie § 1 ust. 1, § 8 ust. 1,3 i 6 w związku z § 11 ust. 1 i § 10 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986r. "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) po rozpoznaniu sprawy I. W., w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego od dnia [...].06.2000 r. do dnia [...].06.2000 r., wydał Decyzję Nr [...] nakładającą na nią kary pieniężne w łącznej kwocie 7127,42 zł. W uzasadnieniu burmistrz stwierdza, że kara została nałożona na skutek zajęcia pasa drogowego przez I. W. bez zezwolenia i czasowego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na okres prowadzonych prac. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego jaką otrzymała I. W. nakładała na nią obowiązek uzyskania zgody na wejście w teren. I. W. w dniu [...].06.2000 r. poinformowała urząd pisemnie o ograniczeniu ruchu dla pojazdów w dniach [...] i [...] czerwca 2000 r. na ul. [...]. W dniu [...].06.2000 r. zostało stwierdzone przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej istnienie wykopu, który nie był należycie oznakowany i utrudniał korzystanie z chodnika oraz jezdni. Od decyzji tej odwołanie wniosła w dniu [...].12.2001 r. I. W. W odwołaniu oświadcza, że do wykonania prac zaangażowała firmę, która miała wszystkie sprawy formalne załatwić, natomiast odwołująca złożyła do Urzędu Gminy zawiadomienie o rozpoczęciu prac nie wiedząc, że nie spełnia ono wymagań formalnych. I. W. stwierdziła, że prowadzona inwestycja jest w interesie społecznym (służy budowie przychodni dla mieszkańców) i jeżeli popełniła jakiś błąd formalny to powinno się wezwać ją do uzupełnienia braków, a nie od razu karać i to tak znaczną karą pieniężną. W konkluzji odwołująca się wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Decyzją z dnia [...].05.2002 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO stwierdza, że bezspornym jest zajęcie przez I. W., w okresie podanym w zaskarżonej decyzji, pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Organ właściwy w tych sprawach w sytuacji stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego ma obowiązek pobrać karę pieniężną od osoby, która tego zajęcia dokonała - art. 40 ust. 4 ustawy "o drogach publicznych". W tej sytuacji SKO nie dopatrując się naruszenia prawa przez Burmistrza Gminy [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...].12.2001 r. Burmistrz Gminy [...], działając z upoważnienia Zarządu Gminy, wydał na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy "o drogach publicznych" oraz § 1 ust. 1, § 8 i § 10 powołanego wyżej rozporządzenia, Decyzję Nr [...] nakładającą na I. W. karę pieniężną i opłatę z tytułu ryczałtu za utrudnienia w ruchu, w związku z samowolnym zajęciem pasa drogowego w dniach od [...].06.2000 r. do dnia [...].07.2000 r. w ulic [...] na odcinku 5 m. i w [...] na odcinku 105,5 m. w łącznej wysokości 9515,79 zł. Uzasadnienie decyzji nie odbiega od motywów zawartych w uzasadnieniu Decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2001 r. i dotyczy takiego samego stanu faktycznego, a obejmuje jedynie inny okres samowolnego zajęcia pasa drogowego. Od decyzji tej I. W. w dniu [...].02.2002 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedkładając zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji z dnia [...].12.2001 r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Decyzją z dnia [...].05.2002 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję przedkładając w uzasadnieniu takie same argumenty jak w Decyzji z tego samego dnia Nr [...] utrzymującej w mocy Decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.2001 r. Nr [...]. Na decyzje te w dniu [...].06.2002 r. I. W., działając przez swojego pełnomocnika J. W., wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podaje, że wodociąg miał służyć przychodni odnowy biologicznej dla mieszkańców [...], lecz Burmistrz miasta nie widział potrzeby partycypowania w kosztach, gdyż jego zdaniem inwestycja miastu nie jest potrzebna. Przed rozpoczęciem prac I. W. zawiadomiła gminę, że przez dwa dni będzie prowadzone podłączanie wody. Wykonawca poinformował go, że wszelkie formalności zostały załatwione. Pełnomocnik I. W. ustalił, jak twierdzi, z Burmistrzem odbycie wizji lokalnej i prosił by wzięli w niej udział przedstawiciele Społecznego Komitetu Osiedlowego. O terminie przeprowadzenia wizji lokalnej nie został powiadomiony ani on ani członkowie Komitetu. Jak twierdzi skarżąca, gmina przed otrzymaniem decyzji z Kolegium obiecała rozpatrzyć umorzenie naliczonych kar pieniężnych. W odpowiedzi na skargę w dniu [...].09.2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że inwestor nie może uchylić się od odpowiedzialności za samowolne zajęcie pasa drogowego powołując się na zaniedbanie dopełnienia wymaganych formalności przez jego wykonawcę. W sytuacji bezspornego, zdaniem odpowiadającego na skargę, samowolnego zajęcia pasa drogowego przez I. W., nałożenie kar pieniężnych przez organ uprawniony było jego obowiązkiem i decyzje Burmistrz Gminy [...] zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Bezspornym w sprawie jest, że I. W. przeprowadzając instalacje wodociągowe za pomocą wynajętego wykonawcy, zajęła pas drogowy w ul. [...] i ul. [...] w Gminie [...]. Okoliczność tą przyznaje skarżąca i organy administracji samorządowej wydające decyzje w sprawie. Zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zezwolenie to dotyczy w szczególności prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych [(§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami)]. Obie strony przyznają także, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. "o drogach publicznych" (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Skarżąca nie zaprzeczała, że faktycznie za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinna uiścić karę pieniężną, jednakże nie w wysokości określonej zaskarżonymi decyzjami lecz w wysokości znacznie mniejszej, gdyż zajęcie miało miejsce przez okres dwóch dni, a nie jak określają to decyzje przez okres 9 dni (Decyzja Nr [...]) i 5 dni (Decyzja Nr [...]), czyli łącznie przez 14 dni. Organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie spornego stanu faktycznego. Protokół z kontroli w terenie z dnia [...].07.2000r. stwierdza jednoznacznie "w wyniku wizji lokalnej w terenie stwierdzono przywrócenie pasa drogowego ul. [...] na w/w odcinku (odcinek ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniem ul. [...]) do stanu pierwotnego". W aspekcie tego stwierdzenia niejasne są dalsze zapisy o zapadniętej nawierzchni, tymczasowo odbudowanej w kostce brukowej i istniejącym dole. Należy także zauważyć, że dokumentacja fotograficzna, na która powołuje się organ I instancji, została wykonana w dniu [...].06.2000r. a więc w dniu kiedy, jak to przyznaje skarżąca, jeszcze prowadzone były przez nią roboty ziemne. Nie stanowi ona tym samym dowodu na to, że po dniu [...].06.2000 r. (zgłoszenie przez skarżącą przejezdności ul. [...]), faktycznie ulica ta nie była uporządkowana. W dniach [...].06.2000 r. i [...].07.2000 r. Straż Miejska stwierdziła, że na ul. [...] róg ul. [...] są wykopy lecz nie zmienia to faktu, iż pochodzenia tych wykopów władze gminy nie ustaliły. Skarżąca zwracała się do Burmistrza Gminy [...] by powiadomił ją o ewentualnych wizjach lokalnych w terenie, by mogła wziąć w nich udział oraz przedstawiciele Społecznego Komitetu osiedlowego. Zastępca Burmistrza w piśmie z dnia [...].06.2000 r. informując skarżącą, że będą odbywać się wizje lokalne nie powiadomił skarżącej o ich terminach, czym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność powyższa ma w sprawie o tyle istotne znaczenie, że skarżąca podnosiła, iż parę miesięcy przed rozpoczęciem przez nią robót w ul. [...] były prowadzone inne roboty kanalizacyjne, po których ulica pozostała nieuporządkowana. W związku z powyższym organ I instancji powinien dokładnie ustalić przez jaki okres i w jakim zakresie I. W. faktycznie zajmowała a następnie nie uporządkowała zajęty pas drogowy, gdyż nie można wykluczyć, że zarówno teren obejmujący pas drogowy, jak i czas jego zajęcia nie odpowiadają ustaleniom przyjętym w zaskarżonych decyzjach. Zarząd Gminy [...] nie zebrał i wyczerpująco nie wyjaśnił tego stanu faktycznego czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., natomiast nie ustosunkowując się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą (nieuporządkowanie ulicy przez innego inwestora w związku z prowadzonymi wcześniej pracami) naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie naliczenia kar pieniężnych za każdy dzień zajęcia pasa drogowego organ I instancji oparł na § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych", przyjmując stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości 0,43 zł. Przytoczony przepis (§ 8 ust. 3 rozporządzenia) stanowi, że dla dróg powiatowych i gminnych ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,40 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego. W związku z powyższym Zarząd Gminy [...] naliczył karę pieniężną I. W., za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, według stawki nieprzewidzianej w przepisie prawa materialnego, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych". W tym stanie faktycznym, w związku z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak na wstępie.