II SA 1907/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Święcicka Sędziowie NSA del. Zdzisław Romanowski (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 6 II SA 1907/02 Uzasadnienie Postanowieniem z [...] października 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) odrzucił skargę E. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2000r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...]) o wpis do ewidencji zmiany adresu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (chodzi o zakład "[...]" E. B. i A. B.; skarżąca podała, że właściwy adres to wieś [...] gm. [...], natomiast ul. [...] – dotychczasowy adres, jest jedynie drogą wewnętrzną miejscowych zakładów). W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wskazał, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowego w odniesieniu do skargi na bezczynność organu, polegającą na niewydaniu decyzji, jest wyczerpanie przez skarżącego przed wniesieniem skargi środków prawnych z art. 37 kpa, tzn. wniesienie zażalenia do organu administracji wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec niewyczerpania tego środka, NSA skargę odrzucił z powodu jej niedopuszczalności. W następstwie tego postanowienia E. B. wniosła zażalenie na niezałatwienie powyższej sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...], które przekazało je do rozpoznania wg właściwości SKO w [...]. SKO w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2000r. na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność w/w zażalenia. Ustaliło bowiem w szczególności, że postanowieniem z [...] marca 2000r. Sąd Rejonowy w [...] ogłosił upadłość E. B. i A. B., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...] ul. [...] oraz wyznaczył syndyka masy upadłości. Powołując się na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991r. nr 118, poz. 512 ze zm. art. 20 §1, art. 24, 90 i 94), w świetle których z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci z samego prawa zarząd oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem, który obejmuje syndyk, zarządzając nim i reprezentując na zewnątrz, zaś czynności upadłego nie mają skutków prawnych w stosunku do masy upadłości, SKO podniosło, że skarżąca nie ma w tej sytuacji legitymacji strony w tym postępowaniu. Zażalenie na niezałatwienie sprawy, które zgodnie z art. 37 §1 kpa przysługuje stronie, wniosła bowiem po ogłoszeniu upadłości. E. B. w skardze na w/w postanowienie, wniosła o jego uchylenie. Sprzeciwiła się ustaleniu, że nie ma legitymacji do wniesienia tego zażalenia. Uważa, że nie jest pozbawiona prawa występowania we własnym imieniu w postępowaniu administracyjnym. Ogłoszenie upadłości nie może mieć dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, gdyż jej czynności nie dotyczą masy upadłości, tylko wpisu adresu w ewidencji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Podkreśliło, że od [...] marca 2000r. (data ogłoszenia upadłości) uprawnionym do występowania w imieniu upadłej jednostki jest wyłącznie syndyk masy upadłości, który reprezentuje ją na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ustawą prawo o psa). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej i dlatego postępowanie przed sądem toczy się na podstawie ustawy prawo o psa. Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podane przez skarżącą. Sąd, który zgodnie z art. 134 §1 ustawy prawo o psa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, (granicami skargi) oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu wziął pod uwagę nieważność zaskarżonego postanowienia w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, gdyż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Postanowienie wydano w wyniku zażalenia skarżącej wniesionego w trybie art. 37 §1 kpa na bezczynność organu I instancji (Prezydenta Miasta [...]). W świetle tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie (...) służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wniesienie zażalenia zgodnie z art. 37 §1 kpa jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na bezczynność organu (na podstawie art. 17 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm. oraz na podstawie art. 3 §2 pkt 8 obecnie obowiązującej ustawy prawo o psa). Oznacza to, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 §1 kpa nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 i nast. kpa (a tak zdaje się potraktowane zostało przez SKO w tej sprawie, jeżeli chodzi o prawne konsekwencje jego wniesienia). Innymi słowy, do zażalenia rozpatrywanego w trybie art. 37 §1 kpa nie mają zastosowania przepisy art. 141 i nast. kpa. Nie można więc do niego odpowiednio stosować przepisów dotyczących odwołań (łącznie z terminami, wnoszeniem środków odwoławczych, legitymacją do ich wnoszenia itp.). W konsekwencji nie znajduje zastosowania do tego zażalenia art. 134 kpa, stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Działanie w trybie tego przepisu zastrzeżone jest dla środków odwoławczych składanych w administracyjnym toku instancji i nie znajduje prawnego oparcia do zastosowania do zażalenia wnoszonego w trybie art. 37 §1 kpa. Jak już wzmiankowano wniesienie zażalenia w trybie art. 37 §1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym wystąpienia przez zainteresowanego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, zaś inicjowane tym zażaleniem postępowanie nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 §1 kpa ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, przy czym treść tego postanowienia określa §2 tego przepisu, który normuje wyczerpująco uprawnienia organu wyższego stopnia w przypadku uznania zażalenia za uzasadnione. W przypadku uznania zażalenia za nieuzasadnione organ winien również w drodze postanowienia orzec, że zażalenie nie zostało uwzględnione. Brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) przepisu o dopuszczalności zaskarżenia takiego postanowienia. Oznacza to, że stronie nie przysługuje prawo podważania tego stanowiska (postanowienia) w trybie procesowym. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Spełniła bowiem warunek formalny określony w art. 37 §1 kpa, co otwiera jej drogę do skargi. W postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać przed Sądem stanowisko organu zajęte na podstawie art. 37 §2 kpa. Należy przy tym pamiętać, że nawet zaniechanie przez ten organ odpowiedzi na zażalenie, o którym mowa w art. 37 §1 kpa, nie jest przeszkodą do wniesienia skargi na bezczynność, gdyż liczy się w tym względzie sam fakt wyczerpania trybu tego zażalenia. Sposób działania organu w związku z tym zażaleniem pozostaje bez żadnego wpływu na możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Niezależnie od tego, brak jest podstawy prawnej do działania organu w formie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia przewidzianego w art. 37 §1 kpa. Powołany w zaskarżonym postanowieniu art. 134 kpa nie stanowi takiej podstawy. Przepis ten został przez organ błędnie zastosowany. W niniejszej sprawie skarżąca mogła po wyczerpaniu trybu tego zażalenia (i to niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia na to zażalenie) wystąpić do Sądu ze skargą na bezczynność organu. Otwartą kwestią oczywiście jest to, czy w postępowaniu ze skargi na bezczynność skarżąca wykaże fakt bezczynności organu, a także – czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego prze uprawniony podmiot (stronę postępowania) i czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Rozstrzyganie o powyższym przekracza natomiast kompetencje organu wyższego stopnia rozpatrującego w trybie art. 37 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia, tylko służy kwestionowaniu przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ powołany do podjęcia w pierwszej instancji merytorycznego orzeczenia w sprawie. W istocie omawiane zażalenie ma charakter środka interwencyjnego na niedziałanie (milczenie) organu administracji powołanego do załatwienia sprawy. Organ wyższego stopnia może na nie zareagować wyłącznie w sposób przewidziany w art. 37 §2, albo orzec o nieuwzględnieniu zażalenia. Nie ma natomiast podstawy prawnej, żeby w tym trybie mógł przesądzać o statusie strony postępowania. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje bowiem w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę. Również Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny badać tych kwestii i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Reasumując, SKO bez podstawy prawnej, błędnie stosując art. 134 kpa, a więc działając również z rażącym naruszeniem tego przepisu, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na niedziałanie organu administracji. Dodatkowo w uzasadnieniu wydanego postanowienia de facto wdało się w roztrząsanie meritum sprawy, wypowiadając się w kwestii legitymacji skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony. W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona z przyczyn formalnych, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Dlatego należało stwierdzić jego nieważność stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 2 ustawy o psa.