II SA 1912/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Święcicka Sędziowie: NSA del. Zdzisław Romanowski Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2004r. sprawy ze skargi J. sp. zo.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2002r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...].01.2001 r. Nr [...] ([...]) Zarząd Dróg Miejskich w [...], na podstawie art. 19 ust. 6 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na J. sp. z o.o. z siedzibą w W., krę pieniężną w wysokości 4586,20 zł. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 99,7 m2 w ul. [...] przy ul. [...], w okresie od dnia [...].03.2001 r. do [...].04.2001 r. Decyzja stwierdza, że zajęty przez spółkę trawnik znajduje się w linii rozgraniczającej ul. [...], a zatem zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy stanowi element pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej naliczono na podstawie § 8, § 10 b) i § 11 wymienionego rozporządzenia. Od powyższej decyzji tej spółka J. złożyła w dniu [...].03.2002 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stawiając zarzut rażącego naruszenia art. 40 ust. 4 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 8 w związku z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podstawowym zarzutem odwołania jest brak ustalenia, przez Zarząd Dróg Miejskich, granicy pasa drogowego w rejonie robót budowlanych prowadzonych przez spółkę, co w związku z tym nasuwa wątpliwości czy doszło do zajęcia pasa drogowego, czy terenów znajdujących się poza nim. Spółka przyznaje, że zajęła okresowo część trawnika lecz nie był to pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy tym samym nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy było bezpodstawne. Skarżący zarzuca decyzji błąd w wyliczeniu ilości dni zajęcia terenu, powołując się na art. 57 k.p.a. Jego zdaniem termin powinien być liczony od dnia następnego, co daje 4 a nie 5 dni. Nadto błędem decyzji było przyjęcie, że teren został przywrócony do stanu poprzedniego w dniu [...].04.2001 r., gdyż czego innego dowodzi wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...].04.2001 r., natomiast informacja pracownika spółki zawarta w piśmie z dnia [...].04.2001 r. jest oświadczeniem wadliwym, jako złożonym przez osobę nieupoważnioną do reprezentacji spółki, a nadto złożonym pod wpływem błędu i oświadczenie to spółka odwołuje. W dalszej części odwołania spółka dokonując obliczenia kary za 4 dni, przyjmuje za słuszne obniżenie jej podstawy, gdyż zdaniem spółki ul. [...] nie jest drogą wojewódzką. W rezultacie skutkiem obniżenia stawki naliczenia kary z 9,20 zł. do 4 zł. i zmniejszenia dni z 5 do 4 naliczona kara nie powinna, zdaniem spółki, przekraczać 1595,20zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].05.2002 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgadza się z ustaleniami Zarządu Dróg Miejskich, że trawnik zajęty przez skarżącą spółkę znajdując się w linii rozgraniczającej ul. [...] znajduje się w jej pasie drogowym. W kwestii prawidłowości i wysokości naliczonej kary pieniężnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzega naruszenia jakichkolwiek przepisów. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła w dniu [...].06.2002 r. spółka J. wnosząc o uchylenie obu decyzji. Skarżący stwierdza, że rozpoznanie sprawy miało już miejsce uprzednio, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji Zarządu Dróg Miejskich. Wówczas to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzielając argumenty spółki, opierające się na tych samych zarzutach, które podniesione zostały w stosunku do zaskarżonej obecnie decyzji Zarządu Dróg Miejskich, uchyliło decyzję Zarządu Dróg Miejskich. Obecnej decyzji spółka zarzuca zastosowanie instytucja prawnej nie znanej prawu administracyjnemu - przyznanie okoliczności, podkreślając że spółka skutecznie uchyliła się od oświadczenia złożonego przez jej pracownika. Spółka poddaje w wątpliwość stwierdzenie, że zajęty trawnik znajdował się w liniach rozgraniczających ul. [...] stanowiąc element pasa drogowego, gdyż wnioskowania te nie zostały poparte wyliczeniami geodezyjnymi na gruncie, a jedynie obliczeniami "na oko". Zdaniem spółki ze złożonych przez nią map wynika, że linie rozgraniczające o nr [...] znajdują się bliżej ul. [...], a więc poza terenem zajętym przez nią. W miejscu zbliżonym do zajętego terenu znajdują się projektowane linie rozgraniczające (dt nr [...] z dnia [...].03.2000 r.) i obejmują one jedynie część zajętego terenu, to jest kilkanaście metrów a nie kilkadziesiąt, natomiast oba organy administracyjne nie odniosły się do tych dokumentów. Nadto Urząd Marszałkowski Województwa [...] w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usytuowaniu parkingu dla skarżącego, w odpowiedzi na wniosek o uregulowanie stanu prawnego działki nr [...], stanowiącej zajęty teren stwierdził, że "działka zlokalizowana jest poza liniami rozgraniczającymi ul. [...] (drogą wojewódzką nr [...]) i nie stanowi rezerwy na poszerzenie tej ulicy" oraz, że "działka nie wchodzi w skład drogi wojewódzkiej nr [...]". Skarżący zarzuca lakoniczność uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niespełniającego wymagań z art. 9 i art. 11 k.p.a. Pozostałe zarzuty są powtórzeniem złożonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podnosząc, że zakres zajętego terenu został ustalony wizją lokalną z [...].04.2001 r. w obecności przedstawiciela spółki Dyrektora ds. Administracyjnych, która nadto pismem z dnia [...].04.2001 r. potwierdziła czas zajęcia terenu i jego powierzchnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wykonywaniu tej kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że skarżący zajął bez zezwolenia teren nie należący do niego przez okres od [...].03.2001 r. do dnia [...].04.2001 r. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, zm. Dz. U. Nr 86, poz. 958 i z 2001 r. Nr 12, poz. 136) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Skarżący nie zaprzecz, że ciąży na nim obowiązek zapłacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jednakże podnosi, że przeprowadzone postępowanie administracyjne przez organ I instancji nie ustala, w sposób nie budzący wątpliwości, powierzchni zajętego terenu kwalifikowanego jako pas drogowy drogi wojewódzkiej i w związku z tym neguje wysokość naliczonej kary pieniężnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie bowiem z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wyrok NSA VSA 1816/00 z 21.12.2000 r.). Z uwagi na to, że w sprawie faktycznie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dopuściły się złamania tej zasady. W świetle informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Departament Skarbu Finansów i Nieruchomości z dnia [...].04.2002 r. ([...]) przedmiotowa działka o powierzchni 81,2 m2 zlokalizowana jest poza liniami rozgraniczającymi ul. [...] (drogą wojewódzką nr [...]) i nie stanowi rezerwy na poszerzenie tej ulicy. Z informacji tej wynika, że powierzchnia działki zajętej powinna być mniejsza od tej jaką przyjął za zajętą Zarząd Dróg Miejskich. Z drugiej informacji tego samego organu, z dnia [...].05.2002 r. (nr pisma [...]) wynika, że działka nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] nie wchodzi w skład drogi wojewódzkiej nr [...] i jest ona zlokalizowana poza liniami rozgraniczającymi. Mając na uwadze rozbieżne dane pomiędzy informacją Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] a danymi zawartymi w zaskarżonych decyzjach należy stwierdzić, że żadna z zaskarżonych decyzji nie precyzuje na jakiej działce doszło do zajęcia terenu oraz na jakiej drodze wojewódzkiej doszło do zajęcia pasa drogowego i o jakiej powierzchni. Z uwagi już na to należy uznać za uzasadniony zarzut skarżącego by zarówno protokół z dnia [...].04.2001 r., z którego de facto nie wynika by pochodził z wizji lokalnej, oraz pismo z dnia [...].04.2001 r. Dyrektora ds. Administracji - pracownika spółki - mogły stanowić wystarczające dowody na przyjęcie za prawdziwe okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Przy tak istotnych wątpliwościach organ administracji publicznej powinien przeprowadzić postępowanie ustalające faktycznie zajęty teren przez skarżącego, określając na jakiej działce zajęcie to nastąpiło oraz czy istotnie znajduje się ona w obszarze drogi wojewódzkiej, określając jej numer. W konsekwencji tych ustaleń będzie możliwe prawidłowe naliczenia kary pieniężnej. Należy zauważyć także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 2 k.p.a. i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. powinno ponownie rozpatrzyć sprawę, a nie jak stwierdza to w uzasadnieniu, zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, gdyż postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 kpa, powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to pod względem legalności, jak i celowości. Tymczasem organ odwoławczy w całości i bezkrytycznie oparł swoje orzeczenie na ustaleniach pierwszej instancji. Orzekający w sprawie organ II instancji miał obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na ustalony decyzją pierwszej instancji wymiar kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wobec podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów prawa przy wymierzaniu tej kary należało również odnieść się wyraźnie do tej kwestii a nie podobnie, jak to przywołano wyżej, stwierdzić jedynie w uzasadnieniu, że wysokość kary została ustalona prawidłowo przez organ I instancji. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Treść przepisu art. 77 § 1 kpa należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża z urzędu organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie, dlatego nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany; wyrok NSA IV SA 1667/97 z dnia 26.10.1999 r. oraz wyrok NSA IV SA 693/97 z dnia 28.04.1999r.). Zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji (wyrok NSA IV SA 1210/97 z dnia 13.07.1999 r.). Obie decyzje nie dopełniając obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie naruszyły powołany przepis art. 77 § 1 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać, w zakresie uzasadnienia faktycznego, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone art. 107 kpa, braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu (wyrok NSA IV SA 13/98 z dnia 13.11.2000 r.). Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów oraz określenie celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie podlega sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Należy zgodzić się w tym zakresie z zarzutem skarżącego że uzasadnienie organu II instancji jest lakoniczne. W uzasadnieniu decyzji pominięto ocenę okoliczności faktycznych, przytoczonych wyżej, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na jej wynik. Większość z przedstawionych okoliczności została przez stronę w należyty sposób udokumentowana. Braki w tym zakresie winny być przez organ orzekający z własnej inicjatywy uzupełnione, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Powyżej omówione wady postępowania pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 kpa, a decyzja drugiej instancji również z naruszeniem art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wobec naruszenia przepisów postępowania powołanych wyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy orzeczono jak w sentencji.