II SA 1927/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2001r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu co do nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] w [...] przy ul. [...] będącej własnością J. i G. D. Jak wynika z tej decyzji, inwestycję miał stanowić budynek handlowo-usługowy, zaś działka położona jest na terenach oznaczonych w planie symbolem [...] przeznaczonych pod budownictwo usługowe nieuciążliwe. Punkt 2 decyzji stanowi, że obiekt ma być dostosowany do istniejącej zabudowy, zaś punkt 3 nakazuje zachować istniejącą linię zabudowy. Jak wynika z mapy będącej załącznikiem do decyzji działka usytuowana jest na rogu ul. [...] i [...] w [...] a budynek ma być budynkiem narożnym. Projektujący budynek architekt K. H. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Oddział w [...] o zaopiniowanie projektu. Pismem z dnia [...] października 2001r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych poinformował projektanta, że obiekt powinien być zlokalizowany zgodnie z linią zabudowy wynikającą z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, lecz nie bliżej niż w odległości 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, co wymagane jest przepisami ustawy o drogach publicznych. Dnia [...] listopada 2001r. wszczęte zostało postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę o czym Starosta [...] powiadomił Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Oddział w [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych poinformował Starostwo Powiatowe, że projektowany budynek powinien być zlokalizowany w linii zabudowy wynikającej z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, lecz nie bliżej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Wobec takiego stanowiska zarządcy drogi, Starosta [...] zobowiązał inwestora do usunięcia niezgodności usytuowania budynku od krawędzi drogi z przepisami ustawy o drogach publicznych. Wywiązała się korespondencja między inwestorem J. D. a Generalnym Dyrektorem Dróg Publicznych, gdyż inwestor chciał, aby budynek, zgodnie z przedstawionym projektem, był usytuowany w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Inwestor powoływał się na ustalenia obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uzgodnionego z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 1993r., z którego wynika, że "linia zabudowy od drogi ul. [...] powinna nawiązywać do nieistniejącej już zabudowy". Powoływał się też na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wyjaśnił, że inwestycja zlokalizowana jest w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, w centrum historycznym [...] i niedopuszczalne jest odsunięcie budynku od linii istniejącej zabudowy a inwestycja powinna objąć swym zasięgiem całą działkę. Wobec faktu, iż Generalny Dyrektor Dróg Publicznych mimo upływu kilku miesięcy nie wydawał postanowienia w trybie art. 106 KPA inwestor wniósł skargę na jego bezczynność do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w [...]. Z ostrożności procesowej prosił o potraktowanie jego pisma jako odwołania, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w [...] potraktował jako postanowienie pismo z dnia [...] stycznia 2002r. skierowane, do inwestora. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który przejął kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, potraktował jako postanowienie pismo Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] skierowane do Starostwa Powiatowego w [...] i postanowieniem z dnia [...] maja 2002r. nr [...] utrzymał to postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną swego działania powołał art. 35 ust. 4 i 43 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 z 2000r. poz. 838 z późn. zmianami/, art. 138 § 1 p.1 KPA w związku z art. 127 § 3 i 144 KPA. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że pismo z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] skierowane do Starosty Powiatu w [...] jest w istocie postanowieniem zawierającym cechy aktu administracyjnego tj. opinii wydanej w trybie art.106 KPA, stąd pismo inwestora /skargę na bezczynność/ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad potraktował jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 43 ust.1 lp.3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane na terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni krajowej. W ocenie zarządcy drogi w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od tych wymogów. Jako taką szczególnie uzasadnioną okoliczność zarządca drogi przyjmuje istniejącą linię zabudowy, jednak w sprawie niniejszej brak jest istniejącej zabudowy, bowiem ma ona dopiero powstać, zaś z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie wynikają żadne konkretne odległości. Wyjaśnił też, że droga krajowa nr [...], biegnąca ulicą [...], ma klasę PG i prowadzi ruch o natężeniu ponad 5100 pojazdów na dobę, która to liczba będzie się zwiększać, co uniemożliwia zbliżenie zabudowy do krawędzi jezdni bliżej niż 10 m. Na powyższe postanowienie J. D. wniósł skargę do NSA. Podniósł, że: 1/ Plan Zagospodarowania Przestrzennego nakazuje, aby linia zabudowy nawiązywała do nieistniejącej już w tym miejscu dawnej zabudowy, a projektowany przez niego budynek linii tej nie łamie, 2/ wskazany wymóg Planu dotyczy tylko niewielkiego terenu [...], na którym mieści się jego działka, 3/ dalsze budynki na ul. [...] nr [...] i nr [...] usytuowane są w tej samej linii zabudowy, 4/ planowane jest zbudowanie obwodnicy [...], 5/ Konserwator Zabytków zobowiązał inwestora do zaprojektowania obiektu tak, aby uzupełnione zostały brakujące elementy XIX wiecznej zabudowy w linii zabudowy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dotychczasowej praktyce zarządcy dróg, jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zachowania wymaganej ustawą odległości obiektu od krawędzi jezdni jest istniejąca w takiej odległości linia zabudowy. Jednak w sprawie niniejszej taka linia zabudowy nie istnieje, bowiem budynki nr [...] i nr [...] są znacznie oddalone od działki skarżącego i oddzielone od niej drogą niższej kategorii, zaś każdy z nich jest w innej odległości od krawędzi jezdni. Plan Zagospodarowania Przestrzennego jest mało precyzyjny i nie wynika z niego odległość obiektu od krawędzi jezdni, podobnie nieprecyzyjna jest decyzja o warunkach zabudowy, która nakazuje dostosować obiekt do istniejącej zabudowy a decyzja ta nie była konsultowana z zarządcą drogi. W chwili wydawania postanowienia obwodnicy jeszcze nie ma, zatem zarządca drogi nie może jej brać pod uwagę. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w [...], sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. W sprawie niniejszej doszło do licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które sprawiły, że organ, zamiast zbadać wnikliwie sprawę i wydać w trybie art. 106 KPA stosowne postanowienie zawierające wymaganą prawem opinię o planowanej inwestycji, rozpoczął prowadzenie długotrwałej korespondencji z projektantem, stroną i Starostą. W rezultacie doszło do tego, że mimo wielokrotnie wyrażanego merytorycznego stanowiska organu, żadne nie zawiera należytej, przewidzianej prawem formy postanowienia zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Należy stwierdzić, że argumentacja organu jest rozproszona, a przez to chaotyczna i niepełna, nie uwzględniająca całokształtu okoliczności w tym szeroko pojętego interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Nie do przyjęcia jest takie postępowanie, w którym strona musi zgadywać, które pismo organu można potraktować jako postanowienie oraz kiedy i jak je zaskarżyć. Naruszenie przepisów postępowania prowadzi do wzruszenia aktu administracyjnego wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej naruszenie procedur wpłynęło na wynik sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych /Oddział w [...] /, którego zadaniem było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wydanie we właściwej formie i prawidłowo uzasadnionego postanowienia zadania tego nie wykonał, bowiem stanowisko merytoryczne zajął już [...] grudnia 2001r. , a ustalenia czynił jeszcze parę miesięcy później. To spowodowało brak dogłębnego zbadania sprawy i dopasowywanie argumentacji do zajętego wcześniej stanowiska. Rozpatrując sprawę ponownie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił, jakie w istocie są ustalenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego co do odległości obiektu od krawędzi jezdni, mimo iż załącznikiem do planu jest precyzyjnie narysowana mapa, która umożliwia poczynienie takich ustaleń. Dyrektor nie ustosunkował się w ogóle do faktu, iż Rynek w [...] stanowi centrum historyczne tego miasta i jest w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego dobudowa na wskazanej działce powinna harmonizować z otoczeniem, nawiązywać do nieistniejącej już zabudowy i być uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Warunek uzgodnienia planu zabudowy ze służbami ochrony zabytków zawiera też decyzja o warunkach zabudowy. Opinia Konserwatora Zabytków nakazuje zabudowę w linii dawnej, nieistniejącej, historycznej zabudowy. Dyrektor nie wyjaśnił dlaczego wskazane wyżej okoliczności nie stanowią jego zdaniem szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten daje organowi możliwość pewnej elastyczności przyjętych rozwiązań oraz indywidualnego rozpatrywania każdej sytuacji. Wyjaśnienie, że w swojej praktyce za szczególny przypadek organ uważa tylko nawiązanie do już istniejącej zabudowy nie jest ani trafne, ani wystarczające, bowiem ustawa daje szersze możliwości i przez to nakłada na organ obowiązek szczególnie wnikliwej analizy każdego nietypowego przypadku. Analiza taka w sprawie niniejszej nie została przeprowadzona. Organ nie wziął też pod uwagę, że interes społeczny nakazuje nie tylko dbałość o drogi publiczne ale również dbałość o zachowanie historycznego kształtu miejsc o charakterze zabytkowym. W sprawie niniejszej chodzi o miejsce szczególne, położone tuż przy zabytkowym Rynku w [...] i odmawiając zgody na zabudowę w linii odtwarzającej historyczny kształt tego miejsca Dyrektor powinien wykazać, że odtworzenie takie w żaden sposób nie da się pogodzić z interesami reprezentowanymi przez zarządcę drogi. Wobec faktu, iż ul. [...] na wcześniejszym odcinku jest zabudowana także w linii proponowanej przez inwestora a zabytkowy Rynek z istoty rzeczy ogranicza możliwości ruchu drogowego, należało rozważyć czy zabudowa w proponowanym przez inwestora ,kształcie rzeczywiście wpłynie na ruch drogowy w tym miejscu. Okoliczności wyżej wskazane nie zostały wzięte pod uwagę ani należycie rozważone. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postanowienie opiniujące negatywnie planowaną przez skarżącego inwestycję wydane zostało z naruszeniem art. 7 KPA nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 KPA nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 KPA w związku z art.126 KPA nakazującym uzasadnienie postanowienia z rozważeniem wszystkich faktów. Te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia i orzekł jak w sentencji.