II SA 1955/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Joanna Narloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi K. F. na Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów oddala skargę Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] października 1998 r. Nr [...], działając na podstawie art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu wniosku W. F., wprowadził w ewidencji gruntów miasta R. zmiany polegające na przywrócenie wpisu działki nr [...] o powierzchni 1021 m2 w miejsce działki nr [...] o pow. 876 m2 i działki nr [...] o pow. 145 m2. W uzasadnieniu podniósł, że działki [...] i [...] powstały w wyniku dokonania podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], którego dokonano w celu odłączenia na rzecz Skarbu Państwa gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Działka ta została jednak obecnie przywrócona poprzednim właścicielom i stanowi jedną nieruchomość ujawnioną w księdze wieczystej Nr [...]. Od decyzji tej W. F. wniósł odwołanie do Wojewody R. Skarżący podniósł, że zaistniał błąd rachunkowy w określeniu powierzchni działek, bowiem z dokumentów wynika, że działka przed podziałem wynosiła 998 m2, od której następnie odłączono działkę nr [...] o pow. 145 m2. Także zwrot działki nr [...] nastąpił z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego, której powierzchnia powinna wynosić 998 m2 zgodnie z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej Nr [...]. Wojewoda R. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta R. z dnia [...] października 1998 r. Organ odwoławczy stwierdził, że nie istnieje błąd rachunkowy. Wskazał przy tym, że od dnia założenia ewidencji gruntów powierzchnia działki nr [...] wynosiła 1021 m2 i wynikała z pomiarów przeprowadzonych w latach 1966-67 na gruncie zgodnie z ustaleniami właścicieli potwierdzonymi podpisem na protokole granicznym. Powyższy zapis figurował do czasu wprowadzenia w 1979 r. podziału tej działki na dwie części, tj. nr [...] o pow. 876 m2 i nr [...] o pow. 145 m2. Podniósł ponadto, że zmiany dokonane w księdze wieczystej Nr [...] na wniosek właścicieli poprzez przywrócenie stanu pierwotnego poprzez ujawnienie działki hipotecznej Nr [...] o pow. 998 m2 , zostało oparte na nieaktualnych danych geodezyjnych wynikających ze starych planów hipotecznych opracowanych w okresie przed założeniem ewidencji gruntów. Podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - podstawą oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, oznacza to, iż istniejące zapisy w dziale I ksiąg wieczystych należy aktualizować w celu doprowadzenia do zgodności z danych ewidencji gruntów. Natomiast w przypadku kwestionowania powierzchni działki ujawnionej w ewidencji gruntów, właściciel działki może wystąpić do organu prowadzącego ewidencję gruntów przedstawiając stosowną dokumentację geodezyjno-kartograficzną wykonaną na zlecenie zainteresowanej strony zawierającą wyniki pomiaru kontrolnego powierzchni przedmiotowej nieruchomości, która mogłaby stanowić podstawę dokonania stosownych zmian. Pismem z dnia 2 lipca 2002 r. (skierowanym do Starosty R.) K. F. wystąpiła o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i dokonanie zmian w ewidencji gruntów działki o Nr ewidencyjnym [...] i [...] oraz o powierzchni 1021 m2. W powyższym piśmie K. F. podnosi, iż prawidłowe dane dotyczące ww. działki wynikają z aktu notarialnego Rep A Nr [...] z dnia [...] października 1998 r., będącego umową darowizny nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej pod Nr [...] przez W. i W. małżonków F. na rzecz córek K. F. i E. F.. Powyższe pismo zostało przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu podniósł, że wniosek K. F. z dnia 2 lipca 2002 r. został zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca domaga się przywrócenia danych wynikających z planów hipotecznych z okresu sprzed założenia ewidencji gruntów tj. działki nr [...] o pow. 998 m2. Podniósł, że dane te zawarte w księdze wieczystej KW [...] istnieją wbrew zasadzie zawartej w art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków. Strona pomimo wezwań nie dostarczyła ponadto żadnych dokumentów potwierdzających zasadność jej żądania wpisania powyższych danych. Strony w złożonych pismach nie wskazały ponadto żadnej z ośmiu przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Nie wniosły także żadnych nowych dowodów lub istotnych okoliczności faktycznych, które mogłyby stać się podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Od decyzji tej K. F. wniosła odwołanie do Głównego Geodety Kraju. Skarżąca domaga się wszczęcia postępowania wyjaśniającego i dokonania zmian w ewidencji gruntów. Prawidłowe dane określające numer i powierzchnię działki będącej przedmiotem postępowania wynikają z aktu notarialnego Rep [...] z dnia [...] października 1998 r., a potwierdzeniem ich jest zaświadczenie z KW [...]. Podniosła, że zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. do ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych. Podniosła, że pomiary z lat 1966/1967, na które powołuje się organ, dotyczą zakładania ewidencji gruntów, natomiast dane zawarte w księdze wieczystej nieruchomości istnieją od 1948 r. od dnia założenia księgi. Niezgodność w oznaczeniu nieruchomości wynika, zdaniem skarżącej, tylko z winy Urzędu Geodezyjnego. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego zaistniały wątpliwości co do zgodności przeprowadzonego postępowania z treścią wniesionego żądania, gdyż strona nie określiła w sposób bezsporny jakiego domaga się postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 145 § 1 czy też na podstawie art. 156 § 1) w stosunku do tej decyzji. Budzi wątpliwości także kwestia, czy strona domaga się jakiegokolwiek postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r., czy też żąda wprowadzania bieżących zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu rodzić to może przypuszczenie, że strona domagała się dokonania nowych zmian w operacie ewidencyjnym. Powyższe wątpliwości co do trybu rozpoznania wniesionego żądania nie pozwalają na ustalenie właściwego organu do rozpatrzenia sprawy. Ustalenie trybu rozpoznania sprawy, a co za tym idzie właściwego organu do jej rozpatrzenia, jest niezbędne z uwagi na treść art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Organ w uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej stwierdza, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający istotnej dla sprawy kwestii dotyczącej ustalenia trybu i właściwości rozpatrzenia sprawy. Zatem uzasadnione było zdaniem organu zastosowania art. 138 § 2 kpa. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 20 maja 2003 r. K. F. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz wskazanie Głównemu Geodecie Kraju potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podnosi, iż jej działania usilnie zmierzają do sprostowania wpisu w ewidencji gruntów z wpisem jaki jest w księdze wieczystej. W dniu 2 lipca 2002 r. będąc już jedną ze współwłaścicielek nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] zwróciła się o wszczęcie postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów. Skarżąca podnosi, iż w dniu [...] września 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego pomimo, że Ona takiego wniosku nie składała w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r. Podnosi ponadto, iż Główny Geodeta Kraju jako organ odwoławczy miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy, a ponadto mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w konsekwencji wydać w II instancji decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę, zatem wnosi skargę do Sądu na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2003 r. twierdząc, iż decyzja ta narusza zasady ogólne wyrażoną w art. 6,7,77 Kodeksu postępowania administracyjnego z których wynika, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania administracyjnego podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes stron postępowania. Skarżąca podnosi, iż Główny Geodeta Kraju jako organ nadrzędny rozpatrzył w trybie odwoławczym przedmiotowa sprawę mało wnikliwie, a nawet tendencyjnie, a ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 138 § 2 Kpa.) Kodeks postępowania administracyjnego traktuje tę możliwość jako wyjątkową kompetencje organu odwoławczego mają zatem przede wszystkim charakter reformacyjny, a dopiero później kasacyjny. Zdaniem Skrzącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem Główny Geodeta Kraju uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podnosząc ponadto, iż sprawa ta będzie mogła być rozpatrzona po jednoznacznym ustaleniu, przy współudziale skarżącej, jakich czynności administracyjnych domaga się ona od organu. Wobec wątpliwości co do treści żądania organ odwoławczy nie mógł badać sprawy merytorycznie do czasu ustalenia w jakim trybie winna być rozpatrzona sprawa, a w konsekwencji tego do czasu ustalenia, który organ winien przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję merytoryczną. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Należy mieć na względzie, iż art. 134 p.p.s.a., wyraża zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej skarżąca kwestionuje wydanie przez organ II instancji - Głównego Geodetę Kraju decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą została uchylona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2002 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuca w skardze, iż organ odwoławczy mało wnikliwie a nawet tendencyjne rozpatrzył w trybie odwoławczym przedmiotową sprawę, oraz, iż kompetencje organu odwoławczego mają przede wszystkim charakter reformacyjny o dopiero później kasacyjny. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte na wniosek skarżącej K. F., zaś pismem wszczynającym postępowanie było pismo z dnia 2 lipca 2002 r. (skierowane do Starosty R.) oznaczone jako wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i dokonanie zmian w ewidencji gruntów. W aktach sprawy znajduje się co prawda obszerna korespondencja pomiędzy urzędami (m. in. Urząd Miasta w R.), a skarżącą K. F. oraz jej siostrą E. F. (będącą współwłaścicielką działki, której dotyczy niniejszej postępowanie), jednakże to powyższy wniosek z dnia 2 lipca 2002 r. wszczął niniejsze postępowanie administracyjne. Wniosek ten został przekazany pismem z dnia 5 lipca 2002 r. według właściwości Prezydentowi Miasta R., który następnie pismem z dnia 17 lipca 2005 r. przekazał wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. W piśmie z dnia 17 lipca 2005 r. Prezydent Miasta R. stwierdza, iż ponieważ w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 1998 r., określająca oznaczenie i powierzchnię tejże działki, to sprawa ta może być jedynie rozpoznawana w trybie wznowienia postępowania. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r. Z wniosku wszczynającego postępowanie nie wynika, aby skarżąca żądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r., z akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżąca po złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie została wezwana do jego sprecyzowania. Jak już zostało podniesione, pismo skarżącej z dnia 2 lipca 2002 r. zostało skierowane do Starosty R. i oznaczone jako wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i dokonanie zmian w ewidencji gruntów działki o Nr ewidencyjnym [...] i [...] oraz o powierzchni 1021 m2, ponadto do pisma tego dołączono załączniki wskazujące na różnice w powierzchni i numeracji działek widniejących w ewidencji gruntów a w księdze wieczystej. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), który obowiązywał w tym samym kształcie w dniu złożenia powyższego wniosku, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, a osoby uprawnione mogą zgłaszać zmiany w ewidencji dostarczając dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zatem powyższy wniosek skarżącej mógł zostać potraktowany jako wniosek złożony w tym trybie. Zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem orzecznictwa w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. m. in. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001, sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Zatem organ I instancji bez poczynienia ustaleń, co do treści żądania strony potraktował złożony wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Tenże organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2002 r. stwierdza, iż we wniosku z dnia 2 lipca 2002 r. (ani żadnym poprzednim, które składano po wydaniu decyzji ostatecznej przez Wojewodę R.) zainteresowane strony nie wskazały żadnej z ośmiu przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a., które dają podstawę wznowienia postępowania, zasadna jest zatem odmowa wznowienia postępowania w sprawie niniejszej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Natomiast zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić na wniosek strony, w postępowaniu tym mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. W k.p.a. nie zostało określone, jakie wymogi musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. Brak przepisów szczególnych oznacza, iż należy w tym zakresie stosować przepisy o podaniach. Art. 63 § 1 k.p.a. regulując formę wniesienia podania, wymienia w nawiasie "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć na względzie rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1. Żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), obowiązany jest stronę o tym pouczyć, w razie gdy w podaniu o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie, co utrudnia ustalenie, o wszczęcie którego z trybów nadzwyczajnych strona wnosi. Organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu, nie może zmieniać z urzędu jego kwalifikacji. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2005, s. 662). W tej sytuacji za słuszne uznać należy wydanie przez Głównego Geodetę Kraju decyzji uchylającej powyższą decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprawie niniejszej postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, gdyż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru wniosku wszczynającego postępowanie i zakresu żądania strony. Jak podnosi się w orzecznictwie - w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40,). W tej sytuacji niezasadny jest zarzut skarżącej – K. F. zawarty w skardze do sądu administracyjnego, iż organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skoro nawet ona sama w powyższej skardze potwierdza, iż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 r. nie składała wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.